La politique agricole indienne et la réforme libérale

L’instrument principal de la politique publique indienne est le plan quinquennal, utilisé depuis l’Indépendance (1947) comme un outil de “développement harmonieux”. La Commission du Plan est une institution très respectée d’experts travaillant directement avec le Premier Ministre. Les sous-comités et groupes de travail de la Commission sont censés représenter les points de vue des diverses catégories sociales dont ils sont issus. Des commissions et comités sont également mis en place pour étudier certaines questions et faire des recommandations.

L’agriculture est un domaine de concurrence entre le Centre et les États. La mise en œuvre de la politique agricole est entre les mains des États, à l’exception des projets phares financés par le Centre. La classe locale des propriétaires terriens (castes dominantes) tient les manettes et s’accapare les bénéfices de tous les programmes, en particulier dans l’agriculture et l’agro-industrie. Elle utilise son statut pour augmenter son influence auprès du groupe important des paysans moyens, en particulier dans le cadre des projets d’irrigation, des subventions et « largesses » (annulation des dettes).

Plans quinquennaux

Depuis le premier plan quinquennal, l’agriculture est un élément central, axé sur l’agriculture intensive. Un Plan d’Agriculture Intensive au niveau des Districts (Intensive Agricultural District Programme, IADP) a été lancé à la fin du Deuxième Plan (1960). L’objectif était de concentrer les ressources et les efforts sur les régions ayant un potentiel de production satisfaisant en termes d’eau et d’infrastructures. L’accent a été mis sur l’augmentation de la rentabilité des exploitations. Ce programme a été étendu à plus de zones en 1964 sous le nom de Programme Régional d’Agriculture Intensive (IAAP).

L’orientation de la politique agricole a été d’assurer une percée de la production par la subvention d’intrants tels que l’énergie, l’eau et les engrais. Cela semble avoir conduit à une utilisation inefficace de ressources rares et aggravé les problèmes environnementaux (cf. la fiche En Inde, la Révolution verte tourne au brun).

Cette orientation politique laisse de côté les petits paysans, notamment dans les régions non irriguées. Pourtant la Commission nationale sur l’Agriculture de 1974 reconnaissait que la classe des petits paysans constituait des unités de production plus efficaces que les grandes exploitations en termes de productivité et de potentiel d’emploi. Elle reconnaissait aussi que fournir de l’eau à ces petits paysans « résoudrait en grand partie leurs problèmes ». Mais rien de concret n’a été fait en leur faveur. Aujourd’hui encore, seules 37 % des surfaces ensemencées sont irriguées, le reste dépendant des pluies. Ces terres ont toujours une très faible productivité par hectare alors que la majorité des ruraux pauvres vit dans ces zones sèches. L’attention doit donc être portée de manière urgente sur l’augmentation de la productivité des zones non irriguées par le développement des nappes phréatiques et la gestion des bassins versants.

Le 11ème Plan quinquennal (2007-2012) semble partager cet avis. Il indique que l’agriculture et les activités connexes sont le principal secteur de l’économie des États, non seulement parce qu’elles contribuent à 26 % du produit intérieur des États mais surtout parce qu’elles emploient 71 % de la force de travail totale. L’amélioration de la croissance agricole est nécessaire pour assurer une plus grande égalité et offrir un marché à l’industrie et aux services. Afin d’atteindre une croissance de 5 % dans le secteur, le plan vise à augmenter la productivité par des investissements dans l’irrigation dans les zones de cultures pluviales, par des semences améliorées grâce à un taux plus élevé de remplacement, une utilisation accrue et équilibrée des engrais, l’encouragement de l’agriculture biologique, du fumier « vert », des engrais et pesticides bio, une irrigation rationnelle et une meilleure récolte des eaux de pluie pour l’amélioration de la recharge des nappes phréatiques.

Des orientations contradictoires

Cependant l’orientation générale du plan pour l’agriculture semble schizophrénique. D’un côté, il y a la rhétorique visant à encourager l’agriculture biologique et les systèmes pluviaux, ce qui implique diversification et pluriculture. De l’autre, les investissements vont vers l’irrigation des régions de culture pluviale, les subventions pour les engrais et les pesticides. Ainsi la politique finit par inciter une minorité de paysans à aller vers la monoculture intensive, ce qui ne convient pas aux petites exploitations.

Les experts encouragent l’extension des réformes à travers l’Agence de Gestion des Technologies Agricoles (Agricultural Technology Management Agency, ATMA), le renforcement des capacités par des partenariats public-privé (PPP) et le renforcement de la communication sur l’agriculture à travers le Réseau de systèmes d’information agricole (Agriculture Information System Net Work, AGRISNET). Il s’agit de privilégier la biotechnologie, les technologies de télédétection, de gestion et de transformation des récoltes, les technologies d’économie d’énergie et de protection de l’environnement, favorisant en tout cela les entreprises qui détiennent ces technologies.

La politique alimentaire

Une direction semblable est privilégiée dans la politique alimentaire étroitement liée à la politique agricole. Les denrées alimentaires sont fournies par l’Agence Alimentaire de l’Inde (Food Corporation of India, FCI) et d’autres institutions para-étatiques. La Commission sur les Prix et Coûts Agricoles fixe le prix minimal de soutien pour 24 denrées et un prix minimal statutaire pour une denrée. Un stock de sécurité est constitué pour faire face aux pénuries et contrôler les prix. Le système de distribution public approvisionne les plus pauvres en denrées subventionnées. Mais l’approvisionnement, les subventions et la distribution sont limités aux denrées telles que le riz, le blé, le sucre et certaines graines. Les denrées de base traditionnelles, qui conviennent mieux à la production et à la consommation locales, en sont donc exclues et partant découragées à la production. Comme par hasard, ce sont ces mêmes denrées qui exigent moins d’intrants (semences, engrais, pesticides) : ainsi la politique semble vouloir favoriser l’industrie dominante et les lobbies commerciaux.

La politique des semences et des intrants

Une telle orientation est encore plus claire dans le cas des semences. Traditionnellement, les agriculteurs cultivent eux-mêmes leurs semences. Avec l’arrivée des variétés à haut rendement, l’agriculteur a été contraint d’acheter des nouvelles semences chaque année, ce qui est une source majeure de difficultés. Mais la politique encourage l’industrie des semences. Le marché indien des semences est évalué à 1,3 milliard de dollars : 70 % sont contrôlés par le secteur privé, dans lequel nous avons plus de 200 compagnies, dont 3 dominent le marché. Peu après l’adoption de la politique sur le développement des semences et la privatisation de ce marché en 1988, la politique industrielle annonçait le début des réformes économiques et autorisait les investissements privés dans les semences. Puis, la loi sur les semences de 2004 a retiré aux paysans leur droit de conserver ou d’échanger des semences brevetées. Elle favorise aussi les entreprises en assouplissant les règles de compensation des paysans en cas de perte de récoltes due à des semences défectueuses, en supprimant le contrôle du prix des semences, et en n’imposant aucune règle de responsabilité sur les brevets. Cette politique instaure un guichet unique pour la production et la distribution de semences, ouvrant la porte au contrôle des entreprises sur cette industrie et mettant en péril la biodiversité des semences, notamment leurs capacités naturelles à générer in situ de nouvelles variétés adaptées aux évolutions de l’environnement local.

Une autre recommandation importante est la « rationalisation » des subventions d’intrants. En juillet 2009, le Ministre des Finances a annoncé un projet visant à accorder les subventions directement aux agriculteurs plutôt qu’aux compagnies d’engrais. La cote boursière des compagnies indiennes s’est effondrée, signe de ce que ce terrain s’ouvre désormais aux compagnies internationales.

La Politique Nationale des Agriculteurs 2007 (National Policy for Farmers)

Toutes ces politiques s’alignent sur les réformes économiques fondées sur la libéralisation, la privatisation et la mondialisation. Dans un contexte de changement climatique, deux Commissions nationales sur l’agriculture ont été mises en place : la Commission nationale sur l’Agriculture Durable, qui fait partie du Plan National d’Action sur le Changement Climatique et la Commission nationale sur les Agriculteurs sous l’égide du Dr. M.S. Swaminathan (1), qui a grandement contribué à la mise en œuvre de la Révolution Verte en Inde.

Le rapport de cette Commission a été adopté comme Politique Nationale des Agriculteurs 2007. Ses caractéristiques et dispositions peuvent être classées en deux catégories opposées :

Approche chimique / génétique	Approche agro-écologique
Utilisation des nouvelles technologies pour augmenter la productivité : biotechnologies, technologies de l’information et de la communication (TIC), énergie renouvelables, nanotechnologie, applications spatiales. Objectif : une « Révolution toujours verte ».	Dimension humaine : accent mis sur le bien-être économique des agriculteurs plutôt que sur les seules production et productivité. Définition des agriculteurs étendue, incluant toutes les catégories de personnes engagées dans le secteur afin qu’elles puissent toutes bénéficier de la politique agricole.
Crédit et assurance : création de centres de conseil en crédit et d’aide d’urgence pour les paysans très endettés. Formation sur le crédit et l’assurance via les Gyan Chaupal (centres de savoir villageois).	Réforme des capitaux pour que chaque homme et femme, particulièrement les pauvres, possède ou ait accès à un capital productif dans le village.
Intrants et services – santé de la terre : bonne qualité des semences, matériel de semis sain, cultures in vitro.	Santé du sol : remise d’un livret sur la santé du sol à chaque famille de paysans.
Gyan Chaupal à établir dans un maximum de villages pour tirer parti des TIC.	Mise en place d’écoles agricoles dans les champs d’agriculteurs particulièrement remarquables pour favoriser l’apprentissage réciproque et renforcer les services.
Prix de soutien minimal : mécanismes à mettre en place de façon efficace dans tout le pays pour assurer des prix rémunérateurs aux produits agricoles.	Revenu par unité d’eau : adoption du concept de maximisation de la productivité et des revenus par unité d’eau.
Plan d’intervention sur le marché à renforcer pour répondre rapidement aux besoins et identifier des cultures spécifiques. Banques alimentaires communautaires à promouvoir pour aider à la commercialisation des récoltes non utilisées	Panier de sécurité alimentaire étendu afin d’inclure les denrées nutritives telles que millets et sorgho, qui poussent surtout dans les zones sèches.
Marché national unique en assouplissant les restrictions internes et les contrôles.	Agriculteurs du futur : adoption par les paysans de l’agriculture coopérative, création de coopératives de service, agriculture collective à travers des groupes de soutien, exploitations de petits propriétaires, agriculture de contrat et création de compagnies agricoles.

Scepticisme

Le mélange de ces différentes approches indique sans doute qu’aucun chemin ne peut être suivi par toutes les bio-régions ou toutes les sections de la communauté paysanne.

Cependant la difficulté dans cette pluralité réside dans le risque que le système de marché dominant n’impose les intrants à haute valeur ajoutée au détriment de la diversité et des pratiques alternatives, à moins que les catégories les moins puissantes politiquement et économiquement ne soient protégées et aidées.

Devinder Sharma, critique de la politique dominante, écrit dans un article sur la Commission Nationale sur l’Agriculture Durable :

« Le projet de 830 milliards de roupies doit être mis en place dans 100 districts à travers le pays et va durer cinq ans. Sous prétexte d’agriculture durable, de nouvelles technologies et machines sont prêtes à être introduites. Le sous-comité qui a préparé ce document est composé des personnes qui ont fait partie du système qui a rendu l’agriculture complètement non durable au cours des 40 dernières années de Révolution verte. La partie concernant l’agriculture dans le 11ème Plan a également été rédigée par des experts largement responsables de la crise agricole actuelle. »

Les scientifiques et planificateurs utilisent des termes positifs mais poursuivent leur ancien projet. Ainsi, la notion d’agriculture de préservation a fini par signifier : intensification durable de l’agriculture. Alors que l’agriculture de préservation impliquerait l’« absence de labourage avec perturbations minimales du sol, le maintien des résidus organiques et la rotation des cultures », les nouvelles technologies de conservation impliquent « laser de nivellement des terres, machines de semis sans labour, foreuses à disque rotatoire pour un travail plus intensif de la terre, et bien sûr herbicides ».

Les propos de Devinder font aussi référence à la récente décision du Gouvernement du Tamil Nadu de réguler les pratiques agricoles en créant un Conseil de l’Agriculture et un registre des personnes qualifiées dans l’agriculture et l’horticulture. Les paysans se sont opposés à cette loi disant qu’elle ne permettrait qu’aux personnes ayant un diplôme agricole de pratiquer l’agriculture, aux dépens des paysans riches d’un savoir traditionnel. Devinder qualifie cette loi de « reddition aux compagnies multinationales ».

Les ONG sont aussi très sceptiques sur la politique agricole. M.V. Sastri du Centre for World Solidarity a été membre du groupe de travail sur les approvisionnement publics de la Commission du Plan pour la formulation du 10ème plan quinquennal. Il se souvient qu’il a été suggéré d’encourager la production de céréales à grain grossier dans les régions couvertes par le développement des bassins versants et d’inclure ces céréales dans le système de distribution public (SDP). Cela aurait permis d’économiser l’eau et de rétablir des pratiques alimentaires plus saines. Cette idée bénéficiait même d’expériences d’ONG positives.

Mais l’enthousiasme s’est arrêté là. Les officiels ont fait remarquer que dans tous les cas c’était aux États d’annoncer un prix de soutien minimal pour ces céréales et de lancer des mesures de soutien tels que l’approvisionnement. Ainsi, de bonnes propositions finissent par échouer.

La grande crainte est donc que seules les parties les moins dérangeantes des propositions de cette nouvelle politique soient retenues, laissant intactes les structures de base de l’expropriation de l’agriculture par les intérêts financiers. L’éternelle logique des affaires se perpétuera sous la rhétorique de la durabilité et de la protection de l’environnement mais sans changement structurel de fond.