Le diable se cache souvent dans les détails

C’était au milieu des années 1980. Notre directeur, Anil Agarwal, éminent écologiste, était sur la piste de la personne qui avait conçu et expérimenté, quelques années plus tôt, le programme d’emplois aidés du Maharashtra. J’étais aussi de la partie. Nous étions arrivés dans un bureau rempli de dossiers, et passablement poussiéreux, au Secrétariat du gouvernement local. M. Page était là, petit homme à la voix douce qui nous expliqua que, en 1972, alors qu’une grosse sécheresse frappait le Maharashtra et obligeait une multitude de gens à quitter la région, on préleva une taxe sur ceux qui gagnaient bien leur vie afin de financer des emplois dans les campagnes. C’était dans la loi et cela empêchait ceux qui souffraient de sombrer dans la misère, et de rester sur place au lieu de venir s’agglutiner dans les villes.

Anil était à son affaire : on donnait une occupation aux gens en période de crise et, en même temps, il y avait à coup sûr là-dedans des possibilités de travailler sur l’environnement. Nous venions de visiter le village de Ralegan Siddhi où Ana Hazare, un ancien chauffeur de l’Armée, avait pris les choses en main et faisait creuser des tranchées dans les pentes pour piéger l’eau et recharger les nappes phréatiques. Grâce à l’irrigation, il y avait déjà là des rangées d’oignons en abondance. M. Page concevait que le système pouvait être également intéressant d’un point de vue écologique, mais nous fit remarquer qu’il s’agissait d’un programme pour temps de crise et que l’Administration locale optait pour des solutions simples : le plus souvent, casser des cailloux, construire des chemins ou autres infrastructures publiques.

Dans les années qui ont suivi, l’idée s’est répandue au Maharashtra d’utiliser aussi cette main-d’œuvre pour créer ou réhabiliter des ressources naturelles, en particulier en protégeant les sols, en récupérant l’eau par des barrages de retenue, des levées de terre dans les pentes, en plantant des arbres. Les programmes d’emplois aidés du gouvernement central, qui s’inspiraient de l’expérience du Maharashtra, fixaient même parfois un montant devant être réservé spécifiquement à la plantation d’arbres. C’était l’époque où le pays apprenait à planter des arbres qui n’allaient pas crever et à construire des retenues qui ne seraient pas remplies de sédiments à la prochaine saison. Un haut fonctionnaire, M. Saxena, calculait le nombre d’arbres qu’il y aurait dans les villages indiens si tout ce qui était planté restait en vie. Cela donnait une vaste forêt, qui n’existait que sur le papier. Anil écrivait dans ses articles que ces programmes revenaient à perpétuer des emplois improductifs : creuser un trou, y déposer un jeune plant qui allait être bientôt dévoré ou qu’on laisserait mourir précocement, et l’année suivante recreuser le trou et y positionner un nouveau jeune plant. Opération à renouveler chaque année…

De tout ce remue-ménage est ressortie une évidence : il est indispensable que les communautés villageoises aient un droit de regard et même de propriété sur leur fragile patrimoine naturel. Il faut que les gens aient leur mot à dire dans les prises de décision, et surtout qu’ils aient leur part du gâteau lorsque l’herbe repousse, lorsque les arbres grandissent et qu’il y a de l’eau. Ces programmes faisaient intervenir tout un éventail de services administratifs (Direction des forêts, Direction de l’agriculture, Direction de l’irrigation…), ce qui ne favorisait pas une vision d’ensemble sur le terrain. Ici et là fleurissaient une variété de projets de développement. Le Madhya Pradesh instaurait un service unique pour s’occuper des bassins versants des villages. Des études mettaient aussi en évidence les énormes avantages économiques générés par les populations qui s’attachaient à remettre en état leur environnement.

Pourquoi est-ce que je parle de ces choses ? Tout simplement parce que les activités mises en œuvre dans le cadre de la Loi nationale sur la garantie de l’emploi en zones rurales (NREG) reposent sur les même idées. C’est un progrès par rapport au passé car on insiste maintenant sur la nécessité d’investir dans le patrimoine naturel (protection des sols et de l’eau), d’élaborer des plans de développement à l’échelle des villages, de confier la responsabilité des travaux d’intérêt public aux panchayats élus (= conseils municipaux), et pas seulement à toute une série de bureaux administratifs. Deux ans après le lancement du NREG, je pose cependant la question suivante : ces nouveaux aspects positifs tiennent-ils compte des leçons du passé ?

Je passais par le Rajasthan au cœur de l’été, et je voyais des escouades de femmes occupées à diverses activités organisées dans le cadre du NREG (qu’on appelle aussi « les 100 jours » parce qu’il prévoit 100 journées de travail rémunéré dans l’année). Sous un soleil brûlant, elles creusaient l’étang défunt du village. Chaque femme creusait, me semblait-il, un carré. Pourquoi ? Le contremaître dit que c’était les ordres, motivés par une estimation « scientifique » de ce que peut faire une personne dans une journée. Ce carré servait à mesurer le travail accompli et donc le montant de la rémunération. Les femmes à qui j’ai parlé disaient qu’elles ne savaient pas combien elles auraient pour la semaine ou la quinzaine car les calculs étaient faits individuellement. Les autorités de Delhi voulaient sans doute lutter contre l’inefficacité et la corruption. Du coup, la nature même de l’opération passait au second plan. Personne ne pouvait dire si les carrés creusés chaque jour allaient effectivement augmenter les capacités de la retenue quand elle serait en service. Personne ne semblait se préoccuper des conduites qui amèneraient l’eau jusqu’au bassin : étaient-elles bouchées aussi ? Le chantier serait-il terminé dans « les 100 jours » statutaires ?

A l’autre bout du pays, dans la réserve de tigres des Sunderbans, j’ai vu une canalisation, alimentée par l’eau de pluie, qui avait été construite dans le cadre du NREG. Cette installation transformait toute l’économie villageoise, tant et si bien que les gens n’ont plus besoin d’aller pêcher en fraude. Avec cette canalisation, ils peuvent irriguer les sols et produire une récolte supplémentaire. Cette réalisation ouvrait donc de nouveaux horizons. Je demandai si tout cela avait été pensé au préalable par le panchayat. La réponse fut Non : « Si on travaille dans un projet municipal, on n’est pas payé parce que le panchayat doit soumettre toutes les pièces comptables à l’Administration, qui réclame des preuves du travail accompli ». Les procédures sont compliquées et il se produit invariablement que les gens ne sont pas payés ou bien ne reçoivent pas leur dû. Les principes du NREG sont définis. Il reste à préciser les détails, le plus tôt possible. Car si le diable se cache souvent dans les détails, du soin apporté aux détails peut aussi sortir de bonnes choses pour la remise en état de l’environnement.