¿Un experimento logrado?

La división de los caladeros de bajura en territorios constituye una práctica habitual en numerosas comunidades de pescadores y mariscadores, una herramienta útil a la hora de asignar privilegios de acceso, rotar cosechas o proteger áreas importantes para la conservación de recursos valiosos. Las normas que conceden a un individuo o a una comunidad un derecho de acceso exclusivo a un caladero existen desde épocas prehistóricas dentro de sistemas tradicionales de tenencia de tierras, que los científicos empezaron a conocer desde los años setenta gracias a los trabajos de Bob Johanes y otros investigadores. El concepto se materializó en 1982 en la sigla inglesa de TURF (territorial use rights in fisheries, derechos de uso territorial en la pesca, DUTP), creada por F. T. Christy Jr, consultor de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).

Los DUTP han atraído una enorme atención en los últimos tiempos en el contexto de una gestión pesquera “regida por derechos”, una opción defendida como la solución más natural a la tragedia de los comunes, identificada como la principal culpable de la sobrepesca y del colapso de los recursos pesqueros. El titular del derecho no sólo puede adquirir el uso del territorio, sino también obtener otros derechos, como una porción de la captura (así ocurre en el caso de las cuotas individuales transferibles) o una fracción de las unidades de esfuerzo (por ejemplo, un número de nasas para

langosta). Dentro de esta amplia familia, los DUTP se adaptan bien a los recursos sedentarios, como la mayoría de los moluscos bentónicos, habitantes de los fondos marinos.

Paradójicamente, mientras que muchos sistemas tradicionales de propiedad perdieron terreno ante la implantación de regímenes modelados para la pesca industrial, los administradores de algunos países occidentales empiezan a valorar las posibles virtudes de los DUTP. Si antes los DUTP surgían dentro de sistemas tradicionales, gradualmente, tras una larga evolución y desde abajo, hoy en día se han implantado algunos de arriba abajo, mediante medidas o normas innovadoras establecidas por los órganos de administración del sector. Existen ejemplos destacados como la pesquería de la oreja de mar en Sudáfrica o las pesquerías bentónicas de Chile. En estos casos y en muchos otros esta alternativa de gestión se vio impulsada por el fracaso de los modelos clásicos basados en cuotas, que llegaron a provocar la ruina de algunas pesquerías y las inevitables consecuencias de una emergencia, la crisis económica y el malestar social. En Chile hemos tenido la oportunidad de observar desde fuera el desarrollo del régimen DUTP desde sus comienzos gracias a la colaboración entre organizaciones de pescadores, administradores y científicos.

Zonas urbanas

Las pesquerías bentónicas de Chile incluyen el buceo profesional, las nasas y la recogida de algas y moluscos en la zona intermareal. Los pescadores artesanales residen en comunidades conocidas como “caletas”. En las zonas rurales las caletas se asemejan a las aldeas pesqueras de cualquier otro rincón del mundo, mientras que en zonas urbanas sus contornos son menos nítidos.

Las caletas constituyen el modelo social, ecológico y económico de la pesca artesanal chilena. La mayor parte de los pescadores de una caleta son miembros de una organización local o de varias, conocidas como “sindicatos”, sin que tengan nada que ver con los sindicatos en el sentido clásico del término, el de organización laboral en países industrializados. Los sindicatos se agrupan en federaciones regionales y éstas a su vez en dos confederaciones a escala nacional. Los recursos capturados por los buzos profesionales son en general de gran valor y en algunos casos representan pesquerías con fuerte orientación hacia la exportación. Por no dar más que un ejemplo, los buzos profesionales chilenos abastecen el 80% de las huevas de erizo consumidas en el mundo entero.

Entre los recursos bentónicos destaca el “loco” (Concholepas concholepas), un caracol marino muy cotizado que superficialmente se parece a la oreja de mar. Hasta mediados de los años setenta el loco se destinaba al consumo local, con desembarcos en torno a las 5.000 toneladas. Las exportaciones se dispararon con la introducción de la especie en Japón en 1976, alcanzando un nivel de desembarcos de 25.000 toneladas al mismo tiempo que se regulaba la pesquería estableciendo una talla mínima de captura y unos períodos de veda dentro de un régimen de acceso libre. En 1989, al detectarse signos de sobrepesca, los administradores de la pesquería la cerraron durante tres años y medio. Una medida draconiana que no consiguió impedir la pesca: intentar que se respete es una mera ilusión en una pesquería realizada por pequeños buques desperdigados por un litoral que se extiende por 38 grados de latitud. El principal resultado del cierre consistió en la marginación de los pescadores al desarrollarse un próspero mercado negro.

Al mismo tiempo empezaron a surgir tensiones políticas y sociales. En 1991 el presidente a la sazón, Patricio Aylwin, junto con varios miembros de su gabinete, visitó la región V de Los Vilos (ver mapa), la cuna y el corazón del buceo profesional. Los pescadores artesanales cortaron las carreteras prendiendo fuego a neumáticos. En una audaz maniobra, Óscar Avilez, dirigente de la federación regional de pesca artesanal irrumpió en una reunión que el presidente celebraba con las autoridades regionales. Los espectadores pensaron que la escolta presidencial le arrestaría. Sin embargo, el presidente Aylwin lo acogió con un abrazo y pidió al subsecretario de pesca que tuviera en cuenta los datos recogidos por los pescadores con la ayuda de algunos biólogos, que indicaban la recuperación de las poblaciones afectadas.

Al final se levantó el cierre y las autoridades de pesca implantaron un nuevo régimen de gestión: cuotas individuales no transferibles asignadas a los buzos comerciales registrados. Cinco años más tarde los niveles de esfuerzo de captura por unidad han regresado a los bajísimos niveles anteriores al cierre, provocado por una aplicación insuficiente y por el comercio ilegal de locos y de permisos de cosecha. Hace años, antes del cierre y mientras estaba en vigor, algunos pescadores habían probado técnicas innovadoras, a veces en cooperación con investigadores, como el catedrático Juan C. Castilla y sus colaboradores de la Universidad Católica de Santiago. El loco se recuperó rápidamente en las zonas donde los pescadores decidieron interrumpir la pesquería voluntariamente. Estos experimentos prepararon el terreno para que en la nueva legislación de pesca, aprobada en 1992 por el Congreso, se incluyese una forma especial de DUTP, las denominadas Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos o AMERB. La preparación de la norma que pretendía desarrollar esta ley en la práctica (el reglamento de aplicación) fue un dilatado proceso caracterizado por un prolongado debate entre pescadores, administradores, científicos y políticos. El proceso de aplicación empezó en 1997 y en el año 2000 el loco sólo podía cosecharse dentro de las AMERB. En el 2007 ya existían 732 AMERB y 237 de ellas habían aprobado ya un plan de gestión que incluía al loco entre los recursos objetivo.

Extractos de una entrevista con Óscar Avilez, dirigente de la federación regional de pesca artesanal

Sobre sus motivos para irrumpir en una reunión del presidente Patricio Aylwin:

Por una razón sencilla: la comunidad científi ca y las autoridades pesqueras desconfi aban de los pescadores. Pero nosotros queríamos enseñar nuestros resultados, los datos, las estadísticas y los planos en que nos apoyábamos. Las autoridades los conocían, pero el presidente no. Cuando nos oyó y escuchó nuestra propuesta nos creyó y ordenó el fi n de la veda del loco.

Sobre si los problemas de los pescadores se solucionaron con la introducción de los derechos de uso territorial:

Hemos pasado la prueba. Muchas organizaciones se han reforzado y permanecen dentro del sistema. Otras no han podido resolver sus problemas: nacieron débiles y no sobrevivieron a la crisis. Necesitamos organizaciones fuertes.

Sobre la importancia actual de estos sistemas:

En mi opinión el sistema de AMERB todavía no se ha institucionalizado. Es una buena medida de gestión, pero necesita un liderazgo.

Sobre las asignaturas pendientes:

Primero, hay que reconocer lo importante que es cuidar de los recursos y explotarlos racionalmente. Segundo, las autoridades deben seguir los consejos técnicos y no políticas populistas.

Sobre las ventajas e inconvenientes de aplicar un régimen de derechos territoriales a través de las organizaciones de pescadores:

Entre las ventajas está la abundancia de recursos naturales y la sólida organización de las asociaciones de pescadores, necesarias para aplicar modelos que sirvan tanto a los recursos como a las comunidades. Entre las desventajas, la indolencia de las organizaciones inmersas en una cultura de dependencia de las subvenciones. Esto hace mucho daño porque limita la independencia de las organizaciones y su capacidad de resolución de problemas con ideas propias. Las organizaciones deben ser autosufi cientes.

Sobre el futuro de la pesca artesanal de especies sedentarias y móviles:

Debemos demostrar que tenemos la capacidad de invertir los efectos secundarios de la pesca y derribar los sistemas impuestos desde arriba, que con frecuencia no sirven. Esto es necesario si queremos que nuestras actividades se mantengan y mejoren en el futuro. Debemos desarrollar capacidades relacionadas con nuestras actividades. Me gustaría mencionar un asunto más: la calidad del medio ambiente. Concretamente, nuestra oposición a la instalación de plantas termoeléctricas en la vecindad de nuestros caladeros y nuestras áreas de gestión. En nuestro ayuntamiento, La Higuera, la situación es delicada. La reserva marina, única por la diversidad de la vida marina que alberga, se encuentra en peligro, de la misma forma que la subsistencia de varias comunidades pesqueras de la región.

En las AMERB operaban 14.324 pescadores registrados. Las AMERB se conceden a asociaciones de pescadores, no a comunidades. Cada una cuenta con un territorio del fondo marino donde sus afiliados tienen la exclusividad de la explotación de las especies objetivo. A fin de obtener y mantener este privilegio exclusivo deben realizar un análisis pormenorizado de la situación inicial y sondeos anuales sobre la situación de los recursos objetivo, como por ejemplo el loco. La realización de los estudios se encomienda a consultores subcontratados que rinden cuentas ante la administración.

Los pescadores no tienen un papel destacado en la evaluación, la gestión y el establecimiento de objetivos. El proceso de aplicación, especialmente el protocolo seguido para la implantación de una AMERB es principalmente el fruto del trabajo de científicos especialistas en ecología, como puede observarse al analizar el tipo de información exigida a este efecto. Los estudios cuestan caros, pero hasta hace poco tiempo se sufragaban con varios tipos de ayuda pública. Una vez que se aprueba la AMERB, la administración de pesca no sigue la pista a los miembros de la organización ni al reparto de costes y beneficios entre los miembros. Las organizaciones responsables de las AMERB pagan una tasa por unidad de superficie que es idéntica sea cual sea el recurso objetivo, la región o la productividad del caladero. Los derechos se conceden por un período de cuatro años, la autoridad puede rescindirlos si la organización incumple sus obligaciones y pueden renovarse indefinidamente. Los planes de gestión se negocian individualmente para cada AMERB entre cada organización y la autoridad pesquera centralizada. No existe una coordinación regional ni un mecanismo formal para la revisión periódica y el reajuste del sistema.

El establecimiento de las AMERB supone una maniobra desesperada con miras a resolver los problemas más urgentes que han llevado a las crisis recurrentes de la pesquería de loco: la imposibilidad de hacer cumplir las normas y de controlar el volumen de captura. Al menos en un principio la concesión de derechos exclusivos de acceso y de uso de un territorio proporciona a los pescadores un incentivo para proteger los recursos. El loco volvió a abundar dentro de as AMERB. Uno de los efectos secundarios de las AMERB consistió en el fortalecimiento de los sindicatos, ya que las actividades relacionadas con estas áreas exigen acciones colectivas sólidas. Los pescadores organizados se imponen a sí mismos unas regulaciones estrictas, establecen sustanciosas multas para los transgresores, contribuyen al sustento de las viudas y de los pescadores ancianos o enfermos y coordinan la vigilancia. La venta de loco de las AMERB se negocia antes de la recogida, algo que en principio da a los pescadores la posibilidad de conseguir mejores condiciones de venta. Es cierto que los precios son variables, pero son los mercados, no las AMERB, las que tienen la culpa si el producto se abarata. Por añadidura, los pescadores pueden tomar créditos, ya que los bancos aceptan como garantía del préstamo las poblaciones de loco de las AMERB, cuyo valor calculan los consultores.

Los políticos, administradores, muchos científicos, dirigentes de organizaciones de pescadores, la prensa y el público tienen en líneas generales una percepción positiva del régimen. Los administradores pueden mostrar una pesquería ordenada que da un producto de calidad relativamente buena. Los dirigentes de las organizaciones profesionales están en una posición favorable para atraer ayudas de los gobiernos y de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la pesca ha conseguido asegurarse un lugar estable en un litoral donde cada vez es mayor la diversidad de usuarios. Los consultores se ganan la vida y los científicos tienen la oportunidad de poner a prueba sus modelos teóricos sobre gestión pesquera, como por ejemplo las ventajas de los enfoques regidos por derechos, si es que existen.

¿Podemos concluir entonces que el régimen chileno de AMERB es un éxito clamoroso? Depende. El concepto de éxito es bastante subjetivo, sólo puede medirse después de especificar los objetivos buscados. Los objetivos reflejan a su vez valores sociales heterogéneos e incluso contrapuestos: sostenibilidad biológica, eficiencia económica, equidad social, identidad cultural, integridad ecológica, entre otros. El diseño y el marco normativo que se aplica a las AMERB priman la sostenibilidad ecológica sobre otros objetivos sociales, por razones fáciles de entender. Volviendo la vista atrás resulta evidente que no se previeron ciertos posibles problemas. Algunos derivan del régimen de gestión propiamente dicho. Debido a la tasa territorial fija los pescadores organizados reclamaron rápidamente áreas pequeñas que albergaban los bancos más productivos.

Se instaló así en la práctica un doble sistema: uno legal dentro de los DUTP y otro ilegal fuera de ellos. Las poblaciones de moluscos existentes fuera de las AMERB se encuentran gravemente mermadas. En algunos casos la implantación de las AMERB ha puesto en entredicho los sistemas tradicionales de propiedad, operativos a pesar de su carácter informal. Así ocurrió en algunas comunidades que cosechan algas pardas (cochayuyo) en la región VI, que regulan el acceso a las zonas de pesca por sorteo. Otros problemas que no se tuvieron en cuenta a la hora de diseñar el sistema derivan de la economía de las AMERB. En un primer momento al menos, las organizaciones titulares de AMERB vieron crecer sobremanera el número de sus miembros, por no haberse regulado adecuadamente el proceso de afiliación: los beneficios obtenidos por cada uno se redujeron consecuentemente, debilitando los incentivos que dan atractivo al sistema. Las organizaciones de pescadores son conscientes del problema, agravado por los bajos precios del producto en los mercados internacionales, y han restringido la afiliación. En algunos casos estas medidas correctivas llegan demasiado tarde. Por si no fuera poco, el acceso al crédito, que en principio constituía una ventaja, ha permitido que algunos pescadores se endeudasen hasta niveles insostenibles, y con frecuencia prefieren sobre explotar los caladeros que no pagar los plazos del crédito.

La equidad representa otro problema. Cuando empezaron a funcionar las AMERB algunos pescadores consiguieron infiltrarse en el sistema y otros no, por razones muy variadas: desde la desinformación hasta la impresión de que un pescador tiene derecho a pescar donde le plazca. La inclusión o exclusión de unos y otros supone un motivo de fricciones a escala local. En la bahía de Ancud, en la región X, por ejemplo, centenares de pescadores se levantaron contra la introducción de AMERB, lo que ilustra los problemas derivados de la partición de territorios de pesca cuando existe un grupo numeroso de pescadores faenando desde hace mucho tiempo en los mismos caladeros. La iglesia católica intervino para mediar en el conflicto y de este proceso surgió una confederación local independiente (Confederación de pescadores por la equidad). En último término se llegó a un acuerdo para devolver algunas áreas ya concedidas y dejar de conceder nuevos DUTP en la zona. La fascinación inicial causada por el éxito de las AMERB, o por lo menos tal y como las perciben los científicos y los administradores, llevaron a su aplicación generalizada a otros recursos, no solamente el loco, y en contextos diferentes a las caletas del centro de Chile (regiones IV a VIII).

Es evidente que las AMERB no representan la panacea para la gestión de las pesquerías bentónicas de Chile. En 2004 Elinor Ostrom, ganadora del Premio Nobel de Economía de 2009, durante una reunión de la Asociación Internacional para el Estudio de la Propiedad Comunitaria en Oaxaca, terminó su intervención pidiendo al numeroso público que repitiese con ella: “¡No existen fórmulas mágicas!” Tal vez ésta sea la principal lección que se saca de la experiencia chilena con la implantación de DUTP. Este tipo de sistemas encierran un enorme potencial para el manejo de recursos costeros, pero cuando se imponen desde arriba y no surgen de una tradición es necesario establecer ciertas salvaguardias. En primer lugar, es imprescindible analizar cuidadosamente a todas las partes interesadas antes de conceder cualquier tipo derecho. En el caso de Chile se aplicó el principio de “el primero que llega se sirve primero”, adecuado para las caletas de la región central del país pero no en otros contextos como el de la bahía de Ancud, donde existen numerosos usuarios en los mismos caladeros y algunos de ellos mal organizados y escasamente informados. En segundo lugar, conviene crear mecanismos de retroalimentación participativos a fin de evaluar y corregir el sistema a medida que su progresión avanza, que tengan en cuenta la multiplicidad de valores sociales, que permitan aprender de la experiencia anterior y que sepan adaptarse a una realidad en mutación constante.