Démocratie, citoyenneté et participation par la décentralisation

A la fin des années 70, la décentralisation, ou développement des responsabilités des collectivités locales, avait pour ressort deux thèmes principaux:

1)Décharger l’Etat central devenu hypertrophié de certaines de ses activités, parmi lesquelles celles en rapport avec la vie quotidienne des citoyens, ces tâches pouvant être traitées beaucoup mieux au niveau local, par des services plus proches du terrain que les services centraux.

2)Satisfaire la revendication croissante des élus locaux, qui supportent de moins en moins la tutelle préfectorale et ses différentes manifestations. Cette volonté d’émancipation relève du combat de la démocratie de réprésentation contre la technocratie : les élus, en tant que représentants du suffrage universel, réclament la légitimité.

Progressivement, le thème de la démocratie est apparu dans le concept de décentralisation, sous le terme de "nouvelle citoyenneté". C’est l’idée que la décentralisation va rapprocher le pouvoir du citoyen, et par conséquent permettre au citoyen d’intervenir plus dans les débats locaux, sur des sujets qui concernent sa vie quotidienne, auprès de responsables, de décideurs et de financeurs qui vont engager l’argent ponctionné directement sur un contribuable local. L’objectif était donc d’accroître le contrôle démocratique sur les décisions.

Il existait un quatrième ressort de la décentralisation, même s’il n’apparaissait pas clairement: celui de faire partager la gestion de la crise et de sa retombée sociale par les élus locaux, ce qui impliquait la responsabilisation des collectivités locales sur le champ économique, qui jusqu’alors leur était pratiquement interdit.

La décentralisation a donc permis à l’Etat de passer le relais de la gestion et de la maîtrise des budgets aux collectivités locales. Mais il existe un certain nombre de problèmes sous-jacents aux lois de décentralisation. Ainsi, l’article I de la loi de décentralisation, intitulé "Participation des citoyens et des groupes aux responsabilités locales", n’a jamais été adopté. Il est en fait très difficile de légiférer sur la démocratie locale, de changer la vie locale par la loi. Celle-ci peut certes servir de garde-fou contre des excès d’autoritarisme, ou des excès d’opacité dans les décisions locales, elle peut contraindre à un certain nombre de mécanismes d’information, de transparence, créer un certain nombre d’instances de concertation; mais tout ceci dépend essentiellement des acteurs locaux.

Quelques exemples de lois pour la décentralisation montrent que des efforts ont été faits dans ce sens, mais que par ailleurs, ils ont leurs limites :

* La création, dans les arrondissements et secteurs de Paris, Lyon et Marseille, de CICA, des commissions qui contraignent les maires d’arrondissement à mettre sur pied et à consulter une instance représentative de la vie associative, va dans le sens d’un développement de la démocratie locale. Mais cela ne concerne que les trois plus grandes villes françaises.

* Des instances de concertation ont été mises en place, particulièrement au niveau du conseil général, qui est obligé de faire fonctionner des comités départementaux d’insertion, de l’habitat, de l’éducation et du logement pour les plus défavorisés. Ces structures, relativement lourdes et vastes, pourront-elles sortir du discours formaliste entre acteurs politiques et associatifs ?

* Les lois de décentralisation ont aussi imposé aux élus de mettre en place des documents de planification, avec obligation de recueillir des avis, de mener des opérations de consultation.

* Cet effort pour la décentralisation devait inclure une loi en faveur de la vie associative, pour qu’elle puisse pleinement jouer un rôle dans le développement de la nouvelle citoyenneté. Mais seul a été créé le CNVA -Conseil National dela Vie Associative- qui a pour objet de faire des propositions au gouvernement afin qu’une législation se développe; or les avancées sont rares sur la question.

* Enfin, un certain nombre de mesures ont été prises pour le développement social urbain, directement lié à la démocratie locale, qui devraient permettre une meilleure intervention des citoyens dans des problèmes d’urbanisme ou d’habitat. Mais dans la réalité, on note un vrai décalage entre les textes législatifs et la manière dont ils s’appliquent sur le terrain.

En fait, la grande question est de savoir si la fonction publique territoriale, qui résulte de cette volonté de développer la fonction publique locale, reproduit ou non le fonctionnement de la technocratie de l’Etat. Porte-t-elle une mentalité nouvelle ? Favorise-t-elle une intervention d’un type nouveau auprès du citoyen, parce que c’est une fonction publique qui s’attache à des objets de la vie quotidienne ? Voit-on se développer dans cette nouvelle fonction publique et dans son statut, un nouveau rapport au citoyen ? C’est encore une gande interrogation...

Trois remarques pour terminer:

1)L’individu n’est pas congénitalement citoyen. Il existe dans notre République, deux types d’institutions ou de structures qui sont appelées à développer une pédagogie de la citoyenneté: d’une part l’école publique, et d’autre part, tout autour de celle-ci, un mouvement qui peut s’appeler éducation populaire, ou socio-culturelle qui regroupe d’innombrables mouvements, structures, équipements de voisinage, Maisons de Jeunes, centres sociaux, fédérations associatives, et des milliers d’animateurs sociaux-culturels immergés dans la réalité locale. Mais une partie de la jeunesse n’est-elle pas, quant à elle, hors structure ? Cette jeunesse, que l’on assimile souvent aux violences urbaines, ne passe-t-elle pas entre les mailles de ce dispositif de pédagogie de la citoyenneté ?

2)Dans nos sociétés complexes et très urbanisées, il est difficilement envisageable de faire vivre durablement une démocratie directe. Se pose alors le problème des médiations, celui des médiations associatives. Les associations sont-elles les relais des citoyens face au pouvoir ? Ce relais entre un mouvement ascendant partant des populations et les puissances qui symbolisent la reconnaissance et le financement, représente-t-il la médiation la plus efficace ? Et parmi toutes ces médiations, lesquelles passent effectivement par la citoyenneté ?

3)La décentralisation n’exclut pas l’existence de rapports de forces avec un pouvoir, de luttes locales qui, quelles que soient les régulations institutionnelles, sont parfois indispensables pour accomplir un certain nombre de réalisations.