La déclaration de Caracas, histoire et principes

Nous venons de pays aux situations politiques, économiques, climatiques différentes, avec des traditions et des cultures différentes. La question de la "pauvreté urbaine", qui se pose partout, y prend donc des formes très diverses : l’importance numérique des populations concernées, leurs conditions de vie, leurs itinéraires, leurs traditions familiales et communautaires, l’organisation des institutions nationales et locales, tout diffère. A commencer par le nom que l’on donne à ces quartiers : barrios, favelas, kampungs, ou quartiers dégradés.

Est-il possible dans ces conditions d’apprendre les uns des autres ? La rencontre de Caracas (25-29 novembre 1991)l’a prouvé. L’idée est née au Venezuela, dans le contexte d’un pays confronté à une grave crise de logements urbains. Cette rencontre a réuni de nombreux chercheurs, universitaires, fonctionnaires et militants de divers pays. Un séminaire restreint de responsables administratifs et politiques, réunissant 15 Vénézuéliens et 15 personnes venant d’autres pays et continents s’y est également tenu.

Chacun des participants a identifié très brièvement les difficultés qui, à la lumière de son expérience lui paraissent au coeur de la réussite ou de l’échec d’une politique en faveur de l’habitat précaire, illégal ou dégradé : ici réhabilitation des barrios, ailleurs lutte contre la pauvreté, ailleurs encore développement social des quartiers dégradés. La convergence des expériences a été frappante. Nous pouvons dès lors affirmer qu’il y a quelques points stratégiques communs entrant nécessairement dans toute politique de réhabilitation des quartiers populaires dégradés ou illégaux.

Les expériences des uns et des autres convergent autour des thèmes ou principes suivants, que l’on peut considérer comme un "cahier des charges" pour une politique de réhabilitation :

1- Il faut considérer les quartiers d’habitats précaires comme des espaces où de nombreuses dynamiques économiques, sociales, culturelles, sont à l’oeuvre; elles s’expriment sous des formes souvent peu perceptibles de l’extérieur : économie informelle, réseaux souterrains de solidarité et de pouvoir, formes d’organisation et de pouvoir...Toute politique visant réellement à améliorer la situation passe par la connaisance et surtout la reconnaissance et le renforcement de ces dynamiques. Autrement dit, il faut partir de ce que les gens ont et non de ce qu’ils n’ont pas; de leurs acquis - qu’il faut valoriser et enrichir- et non de leurs handicaps- qu’il faudrait compenser.

2- La première étape pour permettre à ces dynamiques de s’exprimer est de consolider la situation foncière des habitants en légalisant la tenure, en vendant, donnant ou louant la terre. Les solutions adoptées varient d’un pays à l’autre, mais l’objectif de consolidation du statut d’occupation est toujours prioritaire.

3- La volonté politique de s’attaquer à la pauvreté ou précarité urbaine comporte partout des contradictions, aussi bien au niveau national, ou les pauvres urbains sont très peu ou pas représentés au parlement, qu’au niveau des villes où les classes moyennes sont rarement favorables à des politiques de transfert de ressources au profit des quartiers précaires, à une consolidation de leur présence dans la ville, et à un renforcement de leur organisation et donc de leur pouvoir.

La politique est partout et toujours exercée par des gens "insérés". Comment n’auraient-ils pas à l’égard des pauvres, des "exclus", des "étrangers", des sentiments ambivalents ? En fait, si l’on parle beaucoup des quartiers d’habitat précaires en leur nom, les habitants n’ont pas réellement la parole, car ils sont peu organisés et n’ont pas de représentants. Aussi, c’est une priorité que de les aider à construire et à faire entendre leur parole.

Des mécanismes sont donc à mettre en place pour une représentation des populations défavorisées aux différents niveaux national, régional, urbain, de voisinage; une coordination nationale effective de la politique de réhabilitation; la formulation d’une politique d’ensemble associant gestion de l’immigration, aménagement du territoire et traitement des quartiers d’habitat précaire; des mécanismes stables de mobilisation des ressources au service de cette politique.

4- Il n’y a pas de politique efficace sans réforme de l’action de l’Etat et sans conception d’organismes réellement adaptés à la politique poursuivie. Il ne faut pas débattre à l’infini de ce qu’il y a à faire, mais de comment le faire; trop de débats sur les objectifs masquent souvent le refus de procéder aux réformes institutionnelles nécessaires pour construire des outils efficaces de mise en oeuvre. Toute politique en faveur de l’habitat précaire est au coeur de la transformation des rapports entre l’Etat et la société. Le mode d’action traditionnel de l’Etat et des organismes publics, l’état d’esprit de leurs cadres et de leurs employés, sont des obstacles souvent radicaux à la réussite de la politique : actions sectorielles non coordonnées, difficultés à associer les dimensions économiques, sociales et techniques des problèmes, centralisation des décisions, standardisation des solutions, difficultés à percevoir la "ville informelle", absence d’apprentissage et de capitalisation de l’expérience, conceptions autoritaires, participation envisagée plus comme une adhésion des habitants aux projets des organismes que comme un appui de ces derniers aux projets des habitants.

5- Les rythmes sociaux ne coincident pas avec les rythmes administratifs et politiques. Il y a les temps courts de la réponse à l’urgence et les temps longs d’une maturation des projets, d’une consolidation des organisations, de la transformation progressive des quartiers au rythme des changements sociaux, culturels et économiques d’une population qui s’intègre progressivement à la ville et à la société. Les organisations et les financements sont rarement adaptés à ces rythmes et à cette progressivité : d’un côté, des temps d’instruction de dossiers ne permettant pas de répondre à l’urgence, de l’autre le rythme annuel des budgets et les rythmes électoraux avec le cortège des actions qu’ils entrainent.

6- Les financements doivent être adaptés aux enjeux. A l’échelle macro-économique, il faut faire apparaître clairement les choix faits en matière de financement du logement (équilibre entre le financement du logement des classes moyennes et amélioration de la situation urbaine des populations défavorisées). A l’échelle des quartiers, il faut :

. procéder par des dotations globales qui permettent des arbitrages entre priorités par les habitants eux-même;

. associer financements publics, privés et contributions en travail;

. disposer de mécanismes de décision permettant de débloquer l’argent au rythme de la maturation des projets;

. considérer la gestion de l’argent comme un des moyens de renforcement des groupes et d’apprentissage de l’auto-gestion.