Les collectivités locales, actrices du développement de l’agriculture biologique sur leur territoire - Partie 2

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2/ La restauration collective, levier du développement de la filière biologique locale

L’introduction de produits biologiques en restauration collective est un projet nécessitant plusieurs leviers fondamentaux pour sa réussite. La démarche se doit d’être progressive, planifiée et organisée sur le long terme afin de favoriser la structuration de la filière locale, de permettre aux producteurs de s’organiser pour répondre à la demande et de prévoir leurs mises en culture sur le moyen ou le long terme. Elle doit s’ancrer dans une démarche de projet multi-acteurs, partenariale et transversale permettant d’associer l’ensemble des parties prenantes, une compréhension mutuelle et la transparence entre elles.

C’est en grande partie à ces conditions que les coûts pourront être maîtrisés et le projet réussi. La prévision permet que la production ne subisse pas d’à-coups et que l’approvisionnement se fasse dans les meilleures conditions. Une relation partenariale avec les fournisseurs permet de gagner en souplesse au niveau de la commande. L’objectif in fine est bien que la demande augmente en même temps que la production et favorise le développement de l’agriculture biologique.

L’engagement des élus locaux est également une condition importante de la réussite de ce type de projet. Ils sont en effet à même de le porter dans le cadre d’une démarche concertée et transversale associant l’ensemble des parties prenantes.

2.1/ Les politiques territoriales de développement durable

L’introduction de produits bio en restauration collective est en grande partie le fait des collectivités locales, souvent dans le cadre de politiques territoriales de développement durable transversales et structurantes (Agenda 21, Plan Climat Energie Territorial, protection de la ressource en eau, politique sanitaire,…). En s’inscrivant dans le cadre d’une restauration publique durable et responsable, la volonté d’un achat de produits biologiques se double de la demande d’une origine locale de ceux-ci. Rejoignant les préoccupations des acteurs des filières agricoles, élus et agents des collectivités estiment en effet qu’il n’est pas cohérent d’introduire des produits bio venant de l’autre bout de la planète et souhaitent que leur demande ait un effet levier sur l’installation ou la conversion de producteurs sur leurs territoires et sur la structuration de la filière bio locale.

Il s’agit bien là pour les élus de concrétiser leur engagement en faveur du développement durable, en portant un projet transversal qui permettra d’avoir plusieurs impacts positifs sur leur territoire :

• Environnemental : réduction de l’empreinte écologique via la production, la saisonnalité, les transports, la gestion des déchets ; protection de la ressource en eau ; soutien à une agriculture qui émet moins de gaz à effet de serre (directement et indirectement via la non-utilisation des engrais azotés chimiques) et assure un meilleur stockage de carbone dans les sols ; maintien de la biodiversité,…

• Social et sanitaire : permettre à toutes les populations de consommer des produits de qualité, un des enjeux premier étant de lutter contre les inégalités nutritionnelles en permettant aux plus démunis d’accéder à des produits de qualité, augmentation qualitative des aliments servis dans une logique sanitaire,…

• Économique : développement local via la relocalisation de la production (installations et conversions locales), maintien d’une économie via le développement d’un nouveau débouché pour la production biologique, valorisation de l’agriculture locale et développement de l’emploi local, développement de la production et structuration de la filière biologique,…

Plusieurs exemples témoignent aujourd’hui de cet engagement des collectivités territoriales via leur restauration collective, parmi lesquels Lons Le Saulnier pour la protection de la ressource en eau, Brest dans une démarche sanitaire,… La lutte contre le réchauffement climatique est également concernée. Les collectivités territoriales ont un rôle prépondérant et cinq cent devront se doter d’un Plan climat-énergie territorial [PCET] avant le 31 décembre 2012 (loi Grenelle de l’environnement qui concerne les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants.). La Communauté urbaine de Strasbourg a intégré la restauration collective pour participer à l’objectif de réduction de 30 % des gaz à effet de serre et de 30 % de la consommation énergétique d’ici 2020. Les clauses d’attribution du marché public des cantines de Strasbourg, lancé en 2010, obligent le prestataire à réduire de 3 % ses émissions de gaz à effet de serre sur 4 ans. Le lauréat, l’Alsacienne de Restauration, a instauré pour certaines gammes de produits un approvisionnement de produits biologiques et locaux via l’organisation économique de producteurs biologiques locale (Solibio), combat les fuites dans ses frigos, forme ses chauffeurs à l’éco-conduite et utilise des serviettes en papier recyclé.

La restauration collective est toutefois un débouché qui peut être perçu comme contraignant et peu rémunérateur par les paysans. En s’engageant dans une démarche concertée, progressive, planifiée et de long terme, les collectivités locales sont en mesure de rassurer ces inquiétudes et émettent ainsi un signal fort en leur direction, en garantissant un débouché sur un an ou plus et en s’engageant dans une dynamique de développement et de structuration des filières locales.

Le cas de la Ville de Brest est à ce sujet exemplaire : dans une logique sanitaire de réduction de l’ingestion de résidus de pesticides, la Ville a intégré à son cahier des charges l’intégration de certaines gammes de produits biologiques. Un comité de suivi du projet, intégrant Sodexo, qui a remporté ce marché public, la Ville de Brest et la Maison de la bio du Finistère, s’est engagé dans une démarche de structuration des filières afin de privilégier un approvisionnement local ou régional. La première année de cette délégation de service public, une bonne partie des produits venaient de l’étranger. La démarche de concertation, de rencontres mutuelles et de planification a permis de passer à un approvisionnement 100% local ou régional pour les gammes de produits visés. La concertation et l’engagement sur le moyen terme de la Ville ont en effet rassuré les producteurs sur ce débouché. Encouragés par l’introduction systématique de certaines gammes de produits, certains ont même pu s’équiper en matériel (calibreuse et laveuse de légumes).

2.2/ Les Organisations économiques de producteurs biologiques, nouvel acteur de la restauration collective

Depuis le début des années 2000 des producteurs se sont structurés en Organisations Economiques de Producteurs Biologiques [OEPB], afin de répondre à cette demande de produits biologiques en restauration collective en constante augmentation.

Cette structuration a été réalisée en fonction des conditions, des besoins et des compétences existants, avec l’objectif de mettre en commun une offre locale, de développer des partenariats avec des transformateurs ou distributeurs afin de constituer une gamme plus complète, et de mutualiser des moyens et des tâches qui seront ensuite délégués à des prestataires ou à une structure commune (plateforme de regroupement de l’offre). La mise en place d’une telle structure constitue un gain de temps considérable, pour l’acheteur comme pour les producteurs, en regroupant livraison, facturation, communication, réponse aux appels d’offre, démarchage commercial.

Ces organisations, qui couvrent aujourd’hui la quasi intégralité du territoire français, diffèrent dans leur statut (association, Groupement d’intérêt économique [GIE], Société coopérative d’intérêt collectif [SCIC],…) et varient en fonction des réalités des filières bio locales, du nombre de producteurs investis, de l’échelle géographique… Plusieurs modalités d’organisation existent et peuvent se combiner :

• La mise en relation producteurs-sites : les producteurs et acteurs bio qui sont en capacité de livrer la restauration collective sont référencés dans un annuaire régional/départemental, ce qui permet aux établissements de s’approvisionner au plus près ;

• La plateforme virtuelle : il s’agit de constituer un catalogue à partir des produits disponibles en régions; un salarié (ou éventuellement un prestataire) se charge de répercuter les demandes des sites sur les différents producteurs qui livrent en direct ; une facture commune est ensuite émise ;

• La plateforme physique : à partir de la constitution d’un catalogue, les produits sont regroupés sur un lieu physique et acheminés en une seule fois sur les sites.

Ces différentes formes d’approvisionnement peuvent également se combiner en fonction des besoins logistiques : ainsi il est tout à fait possible de mettre en place un système de regroupement des produits chez un producteur et d’assurer la livraison via un transporteur ou de faire livrer certaines marchandises par un transporteur alors que les producteurs les plus proches du site livrent en direct; etc …

2.3/ Les Sociétés coopératives d’intérêt collectif [SCIC] : une démarche transversale et multi-partenariale pour le développement des territoires

Certaines collectivités ont bien compris la nécessité d’adopter une démarche projet multi-acteurs et se sont engagés avec les acteurs de la filière bio locale dans la mise en place d’une Société coopérative d’intérêt collectif.

La Société coopérative d’intérêt collectif [SCIC] existe en France depuis 2001 (loi du 17 juillet 2001 modifiant la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, et confirmée par le décret du 21 février 2002). Elle s’inscrit complètement dans le sillon coopératif initié au XIXème siècle, tout en adoptant des caractéristiques propres à répondre à certains besoins du XXIème. C’est une catégorie de coopérative constituée sous forme de société commerciale (SARL ou SA), à capital variable régie par le code du commerce. En tant que telle, elle fonctionne comme toute entreprise soumise aux impératifs de bonne gestion et d’innovation.

Ancrée dans le champ de l’économie sociale et solidaire, la SCIC doit avoir pour objet de produire des biens ou services qui présentent un caractère d’utilité sociale et répondent aux besoins collectifs d’un territoire. Sa création doit faire ainsi l’objet d’un agrément préfectoral.

 

La SCIC revêt plusieurs intérêts non négligeables :

• Associer, sous forme de collèges et autour d’un projet commun, l’ensemble des parties prenantes pour entreprendre autrement au service d’un territoire (salariés, bénévoles, usagers, collectivités, entreprises, associations, particuliers…) : les collectivités peuvent donc en être actrices à part entière avec des partenaires privés. Elles peuvent détenir ensemble au maximum 20% du capital social (maximum pour l’ensemble des collectivités et de leurs groupements) ;

• Le respect des règles coopératives : principe « d’une personne égale une voix », implication de tous aux décisions de gestion et à la vie de l’entreprise, maintien des résultats dans l’entreprise sous forme de réserves impartageables qui en garantissent l’autonomie et la pérennité, …

Les collectivités peuvent ainsi entreprendre, donc prendre des risques, avec une maîtrise d’ouvrage appropriée, sans mettre en danger leurs finances publiques: à la différence de la subvention, la souscription de parts au capital de la SCIC limite le risque à l’apport, qui est récupéré si la collectivité est amenée à sortir de la société. Il s’agit bien d’un investissement dans un outil qui va s’autofinancer.

De plus, la responsabilité de la collectivité ne peut pas être engagée dans l’exercice des droits d’associé : la direction, la gestion et la représentation de la SCIC sont confiés à son directeur général et la responsabilité de l’administrateur est individuelle. Ainsi, la collectivité n’est pas solidaire du fonctionnement ni des dettes éventuelles de la SCIC.

La collectivité peut donc s’appuyer sur une SCIC pour la mise en œuvre d’actions au service d’une politique jugée prioritaire

Ce type d’entreprise s’inscrit dans une logique de développement local et durable et présente un intérêt collectif et un caractère d’utilité sociale garantis par sa vocation d’organiser une pratique de dialogue entre acteurs du développement et par sa vocation d’organisme à but non lucratif. Elle favorise ainsi l’action de proximité, la mise en réseau et le maillage des acteurs d’un même territoire. C’est pourquoi la création d’une SCIC s’inscrit donc parfaitement dans une politique de développement territorial de l’agriculture biologique.

Cette forme d’organisation permet donc d’intégrer dans son projet le quatrième « pilier » du développement durable, la gouvernance, et d’assoir son projet dans une gestion démocratique et transparente entraînant concertation et solidarité entre l’ensemble des acteurs. Elle permet de passer d’une logique verticale à une logique transversale et collective, notamment pour la construction des prix, grâce à une démarche concertée, à l’implication et à la connaissance mutuelle des acteurs et à une prise de décision collégiale et transparente.

A ce jour, plusieurs SCIC associent des collectivités. Elles sont impliquées dans le projet et les décisions qui sont prises et en retour permettent aux producteurs de modeler leur activité selon les besoins exprimés. Ainsi il est possible de mettre plus aisément en place, à partir de la concertation existant au sein de la structure, de la planification et de la contractualisation.

EXPERIENCE : la SCIC Auvergne Bio Distribution

Depuis 2002, l’association Auvergne Biologique organisait des repas 100 % bio dans les établissements scolaires de la région Auvergne. Entre 2002 et 2005, les moyens utilisés, en terme de logistique et d’approvisionnement ont permis progressivement d’assurer de 10 000 à 35 000 repas par an. Ces repas constituaient de bons points de départ pour sensibiliser enfants et adolescents à un nouvel équilibre alimentaire et aux enjeux environnementaux et sociaux actuels.

En 2005, Auvergne Biologique a estimé que son statut et son organisation ne permettaient pas un développement à grande échelle de la restauration collective bio. Une étude de faisabilité conclut au développement de cette activité via une Société Coopérative d’Intérêt Collectif.

Auvergne Bio Distribution est créée le 1er juillet 2007 avec 40 associés : 1 salarié, 12 transformateurs, 21 producteurs, 10 collectivités de la Région Auvergne, répartis en 4 collèges : producteurs (30%), collectivités locales (20%), transformateurs (40%), salariés (10%).

Ses objectifs sont de réunir la production bio de la région pour la diriger vers la restauration collective, d’approvisionner tous les établissements scolaires auvergnats, de structurer la production en amont et d’essaimer vers d’autres régions.

En 2009, elle assure la livraison des denrées pour 460 500 repas servis dans 144 établissements scolaires ou de restauration pour adultes (le double de 2008), 70% des produits étant issus de la Région Auvergne (130 500 repas complets bio et 330 000 repas avec un ou plusieurs ingrédients bio).

Le bilan 2009 montre des impacts positifs pour les acteurs qui y sont impliqués (processus participatif et projet partagé, structuration de la filière, développement de nouveaux marchés pour les producteurs, installation de nouveaux producteurs et transformateurs, sensibilisation et formation auprès des professionnels et convives) et sur le territoire (développement de la production, développement des territoires, impact écologique du transport réduit, impact positif sur l’emploi local).

Conclusion…

La restauration collective est un levier important du développement et de la structuration de la filière biologique locale et du développement durable de nos territoires. Le portage politique et l’investissement des élus sont une des conditions de la réussite des projets d’introduction de produits biologiques et locaux.

La question du surcoût des produits biologiques est souvent citée comme une limite. ’implication des collectivités territoriales par le portage d’un projet d’intégration de produits biologiques et locaux dans leur restauration collective dans une politique territoriale de développement durable doit les mener à une évaluation de ce projet qui ne soit pas uniquement financière (coût matière des repas), mais qui soit globale, systémique.

Cela est aujourd’hui difficile, dans la mesure où les outils techniques manquent souvent pour effectuer une telle évaluation. On parle ainsi souvent d’aménités positives induites sur les territoires, notion qui reflète les éléments « agréables », mais qui ne sont ni appropriables, ni quantifiables en termes de valeur monétaire. La difficile quantification des coûts des mesures de protection ou des coûts du « ne rien faire », la difficulté de mesurer le « bien-être  » ou le plaisir, et d’autres facteurs de ce type font que les aménités, comme l’environnement ne sont pas souvent dans les faits concrètement ou efficacement pris en compte.

Se doter d’indicateurs appropriés doit être un objectif, afin de pouvoir passer d’une logique d’aménités à celle d’externalités positives (environnementales, économiques, sociales, sanitaires…) de ce type de projet. Economiquement, quand une action génère des externalités positives, les prendre en compte dans l’évaluation du projet permet de ne pas surestimer ses coûts globaux, de ne pas sous-estimer ses bénéfices, et ainsi de ne pas décourager l’action.

Ainsi, la prise en compte de ces externalités positives doit non seulement permettre d’évaluer et de privilégier les bénéfices environnementaux directs (non-pollution et la préservation des ressources naturelles qui en découle) mais aussi la valorisation du travail (dans le cas de filière plus mobilisatrice de main d’œuvre comme en agriculture biologique), l’objectif de souveraineté et de relocalisation de la production alimentaire, de maintien d’un tissu rural dense, actif et diversifié…. Dans ce cas, il s’agit bien d’évaluer voire de rémunérer un système et un service environnemental global et non pas uniquement un ajustement de pratiques ou une plus-value uniquement économique. A ce titre, l’agriculture biologique se présente de façon transversale autant (voire plus) comme un mode de développement, porteur de sens et de lien territorial, que comme un simple mode de production agricole.

Construire des indicateurs permettant de quantifier ces aménités positives, permettra donc d’en mesurer les impacts, dans une approche globale, transversale, en tant que services écosystémiques de bien public ou commun.

Des travaux sont menés sur ce sujet dans le cadre de plusieurs projets portant sur les impacts de la restauration collective et de ses approvisionnements en produits biologiques et locaux en termes de bilan carbone, d’empreinte écologique, de protection de la ressource en eau et de la biodiversité.