Gestion participative de la pré-collecte des déchets solides à Antananarivo, Madagascar

Le contexte : des quartiers « oubliés » par la collecte publique des déchets

Capitale d’altitude située sur les hauts plateaux de Madagascar, Antananarivo rassemble 1,6 million d’habitants, soit plus de 61% de la population urbaine du pays, pour une population totale estimée en 2005 à 18,6 millions d’habitants.

A Antananarivo, près de 70% de la population vit sous le seuil de pauvreté. Le revenu moyen mensuel par habitant est de 20 euros. Les dépenses alimentaires accaparent 70% du revenu de la majorité des habitants.

La Commune Urbaine d’Antananarivo (CUA) est administrativement divisée en six arrondissements et 192 Fokontany (quartiers) qui possèdent chacun un bureau municipal. La ville haute, située sur les collines, inclut le centre ville et les quartiers plus cossus alors que la ville basse, zone inondable installée sur d’anciennes rizières et marécages, englobe la majeure partie des quartiers pauvres.

La CUA délègue à une entreprise publique autonome, le SAMVA (Service Autonome de Maintenance de la Ville d’Antananarivo), une grande partie de ses attributions en matière d’assainissement, notamment la collecte, le transport et la mise en dépôt des déchets ménagers à la décharge municipale d’Andralanitra. Les habitants déposent leurs déchets dans les grands bacs de la commune et ceux-ci sont ensuite vidés par les camions du SAMVA et acheminés jusqu’à la décharge municipale.

De nombreux quartiers sont établis sur d’anciennes rizières. Ils sont assez étendus et sillonnés par des ruelles étroites qui ne sont accessibles qu’à pied. Le SAMVA ne peut y déposer les grands bacs à ordures, ceux-ci sont uniquement situés sur les axes principaux de la ville.

Loin de ces bacs, les habitants, en grande majorité très démunis, jettent leurs déchets dans les rues ou les canaux, ils les brûlent ou les enterrent, ou encore s’en servent pour remblayer des terrains inondables. Ces pratiques entraînent une grande insalubrité, vecteur de maladies comme la peste, le choléra et les maladies diarrhéiques.

La démarche du projet

En réaction à cette situation, Enda Océan Indien, branche de l’ONG internationale Enda Tiers Monde (environnement, développement, action) agissant à Madagascar depuis 1996, a démarré un projet de mise en place de systèmes de pré-collecte des ordures ménagères. La pré-collecte consiste à ramasser les déchets au domicile des ménages et à les déposer dans les grands bacs à ordures du SAMVA.

Ce projet s’est déroulé en 2 phases :

• 1999-2003 : projet GOM (Gestion des Ordures Ménagères) dans deux quartiers ; gestion transférée à l’association malgache ADH (Assistance pour le Développement Humain) fin 2003.

• 2005 à aujourd’hui : projet ADQua (Assainissement Durable des Quartiers), avec l’appui notamment de la Commission Européenne depuis janvier 2008. Fin décembre 2008, il concernait 29 quartiers sur les 192 que compte la ville, touchant ainsi 190.000 personnes.

Les objectifs initiaux en 2003 étaient :

• Sensibiliser les habitants à une meilleure gestion des ordures ménagères

• Mettre en place un projet pilote en matière de pré-collecte des ordures ménagères

• A terme, mettre en place la valorisation des déchets par la création d’un site de compostage des ordures ménagères

• Transférer la gestion du système de pré-collecte à une micro-entreprise autonome

Les deux derniers objectifs n’ont pas pu être atteints à ce jour, mais les deux premiers l’ont largement été. Il est présenté ci-dessous un résumé de la démarche du projet et des leçons tirées de son expérience.

Démarche participative, acte I : validation du projet par la population

Le projet est lancé dans un Fokontany si et seulement si il a été validé par la population, c’est-à-dire si les ménages acceptent de payer la redevance mensuelle en contrepartie d’un service de collecte des déchets de proximité.

Le Chef Quartier organise à cet effet une Assemblée Générale réunissant tous les ménages. Si la population accepte le principe du projet, le Chef Quartier vient solliciter l’appui d’Enda OI pour la mise en place de la pré-collecte.

Aujourd’hui, Enda OI est reconnue à Antananarivo pour son travail dans le domaine de l’assainissement des quartiers. Les critères retenus pour lancer le projet dans de nouveaux quartiers sont la validation du projet par la population et la motivation du Chef Quartier.

Démarche participative, acte II : constitution d’un comité de gestion

Une fois le projet validé par la population, le Chef Quartier, appuyé par l’animateur Enda, constitue un comité de gestion composé d’habitants du quartier.

Les membres du comité de gestion doivent définir comment seront répartis les bacs, quel est le montant de la redevance mensuelle que les ménages doivent payer, comment va être réparti l’argent des redevances (indemnités des collecteurs, des régisseurs, des autres membres du comité, la somme d’argent qu’il faut épargner chaque mois, etc.).

Le comité, assisté par Enda et le Fokontany, doit également décider de ses propres règles de fonctionnement (Comment adopte-t-on une décision ? quel sont les rôles précis de chacun ? etc.).

Démarche participative, Acte III : les activités de terrain

Le comité doit recruter puis former les futurs collecteurs et déterminer l’emplacement exact des bacs.

En parallèle, les membres du comité doivent organiser des séances collectives de sensibilisation dans le quartier afin de préparer les habitants à la mise en place du projet. La sensibilisation se poursuit sur toute la durée du projet afin d’assurer des bases solides au système de pré-collecte, son impact et sa viabilité. Diverses activités sont organisées : carnaval, journées de grands nettoyages, visites à domicile, affichages, banderoles ou distribution de tracts.

Le lancement peut se faire sous forme de manifestation officielle. Les responsables de la CUA, du SAMVA, du BDA (Bureau de Développement d’Antananarivo) et les partenaires financiers sont conviés à la fête de lancement. Des spectacles sont organisés par le comité et des troupes folkloriques sont invitées afin d’attirer les habitants du quartier et de créer une dynamique positive autour du projet.

Une convention de partenariat est signée entre Enda, le Fokontany et le responsable du comité. Enda confie alors au comité le matériel nécessaire au lancement du système de pré-collecte (bacs, brouettes, râteaux, pelles, balais, combinaisons, imperméables…).

Démarche participative, Acte IV : fiabilité et responsabilisation

La stratégie d’Enda OI est d’assurer progressivement la pérennité des systèmes mis en place dans chaque quartier grâce à la formation et à l’accompagnement des comités. L’appui d’Enda prend fin lorsque tous les indicateurs de suivi sont positifs : si le comité est parvenu à mettre un montant conséquent d’épargne de côté, si le taux de collecte de la redevance est élevé, si les bacs sont bien ramassés par les collecteurs 6 jours sur 7, si le comité a acquis une bonne maîtrise des outils financiers et si le comité est apte à prendre des décisions de façon autonome et à résoudre ses problèmes par lui-même.

La responsabilité du contrôle du comité et du système de pré-collecte est alors transférée au Fokontany. Le comité informe régulièrement le Fokontany de ses activités et lui donne un rapport financier tous les mois. Le Fokontany contrôle les comptes du comité et s’assure du bon fonctionnement du système de pré-collecte.

En 2006, j’ai entendu parler du projet ADQua dans les autres quartiers. Ça m’a beaucoup intéressée parce que dans mon quartier c’était dur de récupérer les déchets. Le grand bac de la commune est loin, les gens jettent leurs déchets partout et ça bouche les canaux. On a organisé une assemblée générale du Fokonolona [assemblée de tous les habitants du quartier] et les habitants ont été d’accord pour payer la redevance et mettre en place le projet. J’ai cherché des membres et on a formé un comité de gestion.

Depuis ce temps-là, le Fokontany et le comité travaillent toujours ensemble. Par exemple, dimanche dernier, on a organisé des réunions par secteur pour voir ce qu’il faut faire pour améliorer le projet.

Moi-même, j’incite les ménages à payer la redevance. Quand ils viennent au Fokontany pour obtenir des papiers, ils doivent toujours présenter leur carte de redevance et il faut qu’elle soit à jour. Ce n’est pas difficile de faire payer les ménages. Parfois, ils se plaignent du manque de bacs ou du travail des collecteurs qui est mal fait. Alors on en discute, on règle le problème et après c’est bon, ils sont d’accord pour payer. C’est toujours possible de les convaincre.

Récemment, le Fokontany a financé l’achat de 8 nouveaux bacs pour le projet et le Fokontany donne aussi un peu d’argent en plus aux collecteurs pour qu’ils ramassent ces nouveaux bacs.

Il y a vraiment une bonne collaboration entre le comité et le bureau du Fokontany.

Madame Georgette, présidente du Fokontany d’Angarangarana depuis 1999

Les résultats atteints

Fin décembre 2008, 29 comités de gestion mettent en œuvre le projet ADQua dans 29 Fokontany de la capitale malgache :

• Améliorant ainsi le cadre de vie de près de 3.000 ménages

• Avec 3.170 bacs de pré-collecte des ordures ménagères

• Et ayant créé 197 emplois de collecteurs rémunérés

• Grâce à la mobilisation de 166 membres des comités de gestion

Sur ces 29 quartiers :

• 10 comités sont actuellement considérés comme étant autonomes. Enda OI ne les appuie plus que de façon ponctuelle

• 5 comités sont en phase de préparation de l’autonomie

• 6 comités sont en phase d’accompagnement

• 8 nouveaux comités sont en cours de formation

L’autonomie des comités se distingue selon 3 niveaux :

• N1 : Le comité se réunit même en l’absence de l’animateur, gère ses activités quotidiennes et parvient à résoudre les problèmes rencontrés. Ces comités sont néanmoins encore demandeurs d’un appui d’Enda Océan Indien.

• N2 : Le comité peut se réunir en l’absence de l’animateur, gère ses activités quotidiennes, mais a besoin de l’animateur pour résoudre ses problèmes.

• N3 : Le comité ne se réunit pas sans l’animateur et a besoin de son soutien pour gérer ses activités quotidiennes et résoudre ses problèmes.

Principaux obstacles

Au niveau de la gestion financière du système de pré-collecte

Des détournements d’argent ont été détectés dans 2 comités en 2006 : régisseurs n’ayant pas versé au trésorier la totalité des redevances perçues, trésorier qui a utilisé une partie des fonds du comité à des fins personnelles, etc. Depuis 2007, Enda effectue des audits réguliers des comptes des comités. Ils permettent d’assurer un contrôle sur la gestion des fonds. L’auditrice, aidée de l’équipe, compare les cartes de redevance des ménages avec les cahiers des régisseurs. Il en ressort que 3,10% des collectes observées n’ont pas été enregistrées par les régisseurs (conservées par les régisseurs ? perdues ?). Le pourcentage de fraudes présumées est relativement faible, mais les conséquences d’une fraude peuvent être importantes sur la confiance des ménages et les audits constituent un bon outil de prévention.

Faiblesse des taux de collecte de la redevance

Les taux de collecte sont parfois un peu faibles. Pour 11 comités, le taux de collecte est inférieur à 50%. Cependant, grâce au suivi mensuel des indicateurs, les animateurs ADQua renforcent leur suivi de terrain ainsi que la motivation des différents acteurs, en particulier des régisseurs. Il est à noter que, malgré ces taux de collecte peu élevés, les comités de gestion réussissent à payer les salaires des collecteurs, ce qui permet au système de pré-collecte de continuer à fonctionner. Ceci s’explique par le fait que les plans de financement ont été élaborés de façon à laisser une grande marge de manœuvre aux comités.

Au niveau de la propreté du quartier et de la sensibilisation des ménages

Même si 100% des bacs sont utilisés, il y a encore des ménages qui ne jettent pas leurs déchets dans les bacs intermédiaires mais dans les canaux et les ruelles. La sensibilisation des ménages doit s’inscrire dans la durée. Les animateurs du projet ADQua travaillent étroitement avec les comités et les Chefs Quartier pour renforcer la sensibilisation auprès des ménages et pour trouver des formes de communication plus innovantes.

Villes du Sud : des modes de gestion des déchets à inventer en permanence

L’expérience d’Antananarivo nous montre, d’une part, que le système de collecte publique est peu performant car il ne dessert pas l’ensemble du territoire urbain et met ainsi en danger la santé des habitants de ces quartiers et, d’autre part, que la « privatisation » à petite échelle ne fonctionne pas. Ainsi, l’objectif de création d’une micro-entreprise de gestion des déchets n’a pas été atteint car les collecteurs perçoivent leur travail comme un simple moyen de gagner de l’argent et n’ont pas envie de s’impliquer dans la gestion du système de collecte. Ils ont besoin d’un appui extérieur pour les aider à résoudre les problèmes auxquels ils sont confrontés (emplacement des bacs, relations avec les ménages, sensibilisation, etc.) ; ils ont également besoin d’une personne qui gère l’argent.

En revanche, les comités de gestion constitués d’habitants du quartier mais logés au sein du Fokontany semblent être le modus vivendi qui permet à la fois une gestion participative, efficace économiquement tout en responsabilisant l’autorité locale compétente.

C’est d’ailleurs dans cette perspective que Enda Océan Indien organise des « dialogues politiques » au sens de « dialogues sur les politiques publiques » entre les comités de gestion et les décideurs. Il s’agit de faire remonter les doléances des uns et des autres (manque d’entretien des infrastructures, problème de ramassage des déchets par les camions de la Samva…) pour faire avancer la conscience collective sur les questions environnementales et la vigilance des populations par rapport aux décideurs.

Dans le cadre des actions menées par Enda à Antananarivo, la valorisation des ordures ménagères a été reléguée au deuxième plan par rapport à la priorité numéro un qui était de mettre en place un système de pré-collecte fiable, apprécié des populations et reconnu par les autorités locales. Il ne s’agissait pas de brûler les étapes et de risquer de briser la mobilisation populaire encore fragile sur les questions environnementales, en mettant en place des systèmes de tri ou de recyclage inadaptés.

Aujourd’hui, le thème de la valorisation des déchets est à nouveau abordé. A Antananarivo, il pourrait être intéressant d’inciter les habitants des quartiers semi-ruraux à composter la fraction organique de leurs déchets, notamment dans les quartiers où le système de pré-collecte fonctionne de façon efficace et autonome.

D’autre part, Enda OI envisage d’étendre son projet d’assainissement des quartiers à d’autres villes de Madagascar dans la perspective d’appuyer les communes au niveau de la gestion des déchets de façon générale. Dans ce cadre, et notamment au niveau des communes semi-rurales, il sera possible de mettre en place, en fonction des attentes de la population, d’autre modes de gestion des déchets : compostage, collecte des déchets par charrette à zébus jusqu’à la décharge, etc. La question des déchets de type électroniques ou bio-médicaux, qui ne peuvent pas être pris en charge de manière aussi participative car ils nécessitent un traitement technique adéquat, sera également être abordée.

Enfin, les populations et les autorités locales, sensibilisées aux questions des déchets et responsabilisées quant à leur gestion, devraient élaborer des stratégies afin d’anticiper les flux de déchets probablement de plus en plus importants qu’elles auront à « gérer ». Il s’agit d’entamer une réflexion sur la limitation de la production de déchets et, notamment, les sacs plastiques et emballages de toutes sortes, issus de l’industrialisation croissante de Madagascar et de l’ouverture du pays aux produits importés, au détriment d’une valorisation de la production locale et de circuits courts de commercialisation, seuls garants d’un développement local durable et d’une cohésion sociale forte.