Desafío de política pública: dar techo y hacer ciudad

En los países del Sur con economías emergentes, la política habitacional suele plantearse en una dualidad entre la necesidad de reducir los déficit de viviendas y de desarrollar las ciudades corrigiendo las desigualdades de la segregación socio espacial.

Chile, como una excepción en América Latina, durante veinte años consecutivos entre los años ochenta y noventa, ha construido más viviendas que su crecimiento vegetativo y de esta manera ha logrado disminuir sustancialmente su déficit cuantitativo.

Con su política de financiamiento, el Estado ha dado techo a los chilenos, en un ritmo de construcción similar al de Alemania durante la reconstrucción después de la Segunda Guerra Mundial, con diez unidades para cada mil habitantes. Esta política ha sido diseñada a finales de los años setenta aplicando, después del golpe militar, a punta de fusil, la ideología de los “Chicago’s Boys”.

La producción masiva y sostenida de viviendas de muy bajo estándar, con un valor nominal por debajo de los ocho mil euros por unidad, incluyendo suelo y urbanización, fue pensada en función del subsidio habitacional. Con el discurso de un subsidio a la demanda y de la creación masiva de empleo, más el enlace virtuoso –como lo llaman los asesores del modelo– del ahorro y del crédito, el Estado ha financiado unas pocas y grandes empresas de construcción especializadas en el rubro. El financiamiento se entregó a través de licitaciones públicas que, en el caso de Santiago, se distribuían entre unas seis empresas.

Estas empresas concurrían a los llamados aportando la tierra. Es así como el Estado le delegó al sector privado la localización de la vivienda de los pobres. Las viviendas sociales marcan concentraciones homogéneas de pobreza en la trama urbana; son secuencias de proyectos habitacionales, aislados los unos de los otros, que forman grandes extensiones de barrios de muy bajo estándar en las periferias de las ciudades que desde un principio evidenciaban niveles de grave segregación socio espacial.

Al Estado le correspondía la aplicación de un sistema de postulación y asignación del subsidio, asegurando la entrega focalizada de las viviendas a familias de menores ingresos. El Estado también tenía y sigue teniendo la función de proteger al sector financiero que ha comprado la cartera hipotecaria del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU); por ejemplo, en caso de remate por incumplimiento de una deuda, hay seguros comprometidos para que el Estado la pague.

Visto desde la perspectiva del usuario, o sea del poblador a quien le “tocó la casa anhelada”, varios estudios desarrollados por instancias críticas de la sociedad civil, han demostrado que la mayoría de los habitantes de los conjuntos sufren una gran decepción y manifiestan querer irse de su vivienda y de su barrio. Los problemas que más afectan a los habitantes de estos conjuntos son temas de convivencia, de violencia, de drogas, de imagen del barrio. Para los habitantes de los conjuntos de vivienda social, no existen alternativas.

El gobierno de Michelle Bachelet reconoció que la producción masiva de viviendas económicas no era suficiente en términos de cohesión social y de seguridad ciudadana. El MINVU, después de haber aplicado setecientos mil subsidios para viviendas de muy bajo costo, inició un plan de mejoramiento de barrios para reintervenir los mismos conjuntos de vivienda social y mejorarles el estándar. Con el programa “Quiero mi barrio”, por primera vez en treinta años, el gobierno coloca el tema urbano desde una perspectiva distinta a los intereses inmobiliarios.

Ahora en tiempos de crisis financiera global, el subsidio habitacional ha cambiado de tónica en Chile: se dirige a sectores sociales medio bajos para que el sector inmobiliario logre vender un sobre stock de viviendas en edificios en altura en zonas centrales y peri centrales. Ya no se trata de vivienda social, pues estamos hablando de unidades con un valor de unos cuarenta mil euros.

La idea del subsidio habitacional, como un apoyo directo al sector privado de la construcción, se está aplicando en varios países de América Latina.

En México, el instrumento financiero es desarrollado a muy gran escala, con una manchas urbanas de hasta cinco veces más extensas que las identificadas en Santiago de Chile, desde la Comisión Nacional de Vivienda, CONAVI. Es interesante que la crítica social y urbana provenga también del Estado, de parte de la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL.

En Belém, Brasil, a inicios de 2009, en el Foro Social Mundial, el gobierno de Lula se comprometió a construir un millón de viviendas en dos años. Un debate político se está dando ya, ante del inicio de esta construcción masiva, exigiendo dos criterios básicos para el desarrollo de esta gran producción: los planes de desarrollo urbano necesarios para incorporar estas extensiones residenciales a la trama urbana; y el reconocimiento a las capacidades de auto gestión de las cooperativas y de las organizaciones poblacionales. Esta crítica está conducida por el Foro Nacional de Reforma Urbana, FNRU, una expresión única de la sociedad civil por el derecho a la ciudad.

Análisis

El neoliberalismo existente, basado en los criterios de la individualización de la sociedad, la privatización de los servicios y la reducción de la intervención del Estado, como lo explica Harvey (2007), ha marcado la producción de la vivienda en todo el mundo. En las últimas tres décadas, sea en el Sur o en el Norte, la vivienda ha transformado su principal enfoque de valor de uso por el valor de cambio. La vivienda se ha transformado en una “commodity”, un bien de mercado. Todos sabemos que el manejo mercantil de las carteras hipotecarias dirigidas a sectores medio bajos en los Estados Unidos condujo a la actual crisis financiera en el mundo.

La producción de viviendas no puede desvincularse de las demandas específicas y de las capacidades autogestionarias de quienes las van a ocupar. La vivienda digna es un derecho económico, social y cultural suscrito en tratados internacionales como una obligación del Estado. Ahora, los procesos de urbanización en el mundo exigen que las políticas de vivienda se inscriban en una dimensión de derecho colectivo, enfatizando la igualdad de todos los habitantes en la localización, en el acceso a los servicios básicos, a la educación, a la salud, al empleo y a la recreación. Es así como, a partir de las conquistas del derecho a la vivienda, poco a poco, los movimientos sociales y otros actores sociales van marcando la agenda política del derecho a la ciudad. El FNRU de Brasil es el caso que más ha avanzado en esta estrategia, tal como nos lo demuestra ahora el debate por la puesta en marcha del “pacote” del millón de viviendas.

En Chile, estamos lejos de colocar el derecho a la ciudad en la constitución, o que el Estado crea un ministerio de la ciudad. Sin embargo, dos señales dan unas pistas de avance hacia la percepción de este derecho: por un lado la capacidad de denuncia y presión política del movimiento ANDHA Chile (Asociación Nacional por los Derechos Habitacionales) que logró una intervención del Estado en la solución de los deudores hipotecarios; por el otro, los aprendizajes en terreno, de dirigentes poblacionales y de profesionales, en el inicio del programa Quiero mi barrio.