Foro Nacional de Reforma Urbana, FNRU: Articulando la sociedad civil en Brasil

Antecedentes del FNRU

La trayectoria de la construcción del derecho a la ciudad en Brasil remonta a los años 60 cuando, a la par de la reforma agraria, grupos progresistas lanzaron la propuesta de la reforma urbana. Durante la dictadura militar (1964–1984), la Iglesia Católica contribuyó al proceso de democratización de la sociedad brasileña, abordando, entre otros, los temas de la ciudad en su documento “Suelo Urbano y Acción Pastoral”, que marcó un hito importante en el proceso de la reforma urbana en Brasil, precisando la opción de la función social del suelo urbano.

Con el regreso a la democracia y el proceso de formulación de la nueva Constitución (1988), las organizaciones populares, ya articuladas en un movimiento nacional desde mediados de los ’80, elaboraron una propuesta de ley con el objetivo de corregir la realidad excluyente de las ciudades, marcadas éstas por la precariedad de las políticas públicas de saneamiento, vivienda, transporte y acceso al suelo urbano.

Frente a ciudades escindidas entre la ciudad rica y la pobre, la ciudad legal y la ilegal, formal e informal, los movimientos populares y asociaciones profesionales precisan el concepto de reforma urbana como la construcción de la nueva ética urbana. Esta bandera se va consolidando no sólo en la perspectiva de la articulación y unificación de los movimientos sociales en torno a una plataforma urbana, que sobrepasa los temas locales y apunta a los desafíos nacionales, sino en la crítica a la desigualdad espacial. Se politizan las demandas de esta plataforma, al trascender los temas urbanos para abordar propuestas de justicia social y equidad. Las claves de la reforma urbana se centran en la participación democrática en la gestión de las ciudades.

El FNRU y el Estatuto de la Ciudad

La Constitución de 1988 sentó las bases de una política pública en función de los postulados de la reforma urbana y de la participación de todos los segmentos de la población. La formulación del marco normativo de esta política exigía muchos cambios; para ir incidiendo en estos, se constituyó el Foro Nacional de Reforma Urbana (FNRU).

Durante doce años, el Foro luchó en muchos espacios de debate y poder, como el Congreso Nacional y en cada ciudad del país y articulando los distintos frentes de lucha.

Este largo proceso, apoyado por redes internacionales, fue marcando pasos en distintos espacios: para la primera Cumbre del Planeta (Rio de Janeiro, ECO, 1992), se logró consensuar el “Tratado por las ciudades justas, democráticas y sustentables”. En la fase de preparación de la segunda Conferencia Mundial del Hábitat (Estambul, Hábitat II, 1996), se definieron las bases del derecho a la vivienda adecuada, que forma parte de lo suscrito por los Estados en Estambul como la “Agenda Hábitat”. Durante toda la década de los 90, el FNRU trabajó a la par de otros foros similares, como el de participación popular y de saneamiento ambiental.

En 2001, fue promulgado el “Estatuto de la Ciudad”, un consenso nacional entre gobierno federal, municipios y sociedad civil. En este compendio de leyes, Brasil define los instrumentos normativos para que el desarrollo y la gestión urbana prioricen el control social, materializando así los principios y propuestas de las campañas globales de UN-Habitat para la buena gobernanza y para la tenencia segura (Urban Governance and Secure Tenure for the Poor). El Estatuto precisa la aplicación de las disposiciones constitucionales y define instrumentos novedosos de gestión urbana. En materia de gestión democrática, crea los consejos de política urbana, el derecho a las iniciativas populares en materia de legislación, las consultas públicas en torno a los proyectos urbanos. En materia de gestión de suelo, contempla formas de reconocimiento de terrenos ocupados como suelo de interés público, pero sin transferencia de propiedad; varios mecanismos para que el suelo urbano incluya la vivienda social. En cuanto a la gestión local, obliga a toda concentración urbana de más de veinte mil habitantes a aplicar un plan director.

Desde el gobierno federal, el Ministerio de la Ciudad vela por la implementación del Estatuto. En 2003, 2005 y 2007, tres Conferencias de la Ciudad reunieron miles de delegados del gobierno federal, de los municipios y de la sociedad civil. Estas grandes asambleas marcan un nuevo estilo de elaboración de política pública, con una representación amplia de los sectores implicados; de hecho, los porcentajes establecidos de delegados favorecen la representación de la sociedad civil por encima del sector público. Para el seguimiento de estas políticas, el Consejo de las Ciudades, o Concidades, define los principios y directrices de la política de desarrollo urbano y de las políticas sectoriales.

El Foro Nacional de Reforma Urbana, sus conquistas y desafíos

El FNRU es una coalición nacional de movimientos sociales, organizaciones sociales, profesionales y gremiales, y centros de investigación; reúne a veinte diversas expresiones de la sociedad civil, encabezadas por las organizaciones poblacionales; abarca todo el territorio de Brasil; tiene una estructura operativa mínima, una coordinación, apoyada por una de las organizaciones de la coalición, FASE. Lleva 20 años luchando por ciudades justas y equitativas

Varios estudios han analizado la capacidad de incidencia del FNRU en las políticas del gobierno federal, así como la incidencia de estas políticas en la dinámica de las ciudades y en la calidad de vida de los habitantes, especialmente entre los sectores populares.

De 2003 a la fecha, las políticas y programas del gobierno federal en materia habitacional y urbana reflejan las propuestas reformistas del FNRU. Es evidente que el alcance de este resultado está directamente relacionado con la configuración partidista de los dos gobiernos de Lula. De hecho, varios cuadros políticos y técnicos del FNRU han asumido responsabilidades en el Ministerio de la Ciudad.

Los resultados alcanzados por el FNRU expresan el éxito de una estrategia colectiva y sostenida. Reflejan una capacidad de acción coordinada entre todos los movimientos y organizaciones que forman parte del Foro; acciones que combinan intervenciones a distintas escalas, articulando expresiones de la sociedad -en el campo de la organización de la sociedad civil y de la capacitación- y de las instituciones –en lo que se refiere a las políticas públicas-. Las acciones del FNRU corresponden a lo que la palabra inglesa define como “advocacy” para la exigibilidad del derecho a la ciudad.

En cuanto a la articulación y consolidación de los movimientos, las capacidades del FNRU se miden por su sistema de planificación y revisión anual de su estrategia y plan de acción; la realización de encuentros nacionales cada dos años; la organización de foros regionales –en el norte, nor-este, sur-este y sur del país- y en cada estado de la federación; las alianzas estratégicas con otros foros similares; el desarrollo de actividades de capacitación dirigidas a dirigentes sociales sobre, por ejemplo, la producción social del hábitat, los desalojos forzados y la participación en los consejos de las ciudades.

En lo que se refiere a divulgación e información, el FNRU mantiene su propio sitio web www.forumreformaurbana.org.br, produce sistemáticamente boletines sin periodicidad fija, redacta y difunde ampliamente declaraciones públicas sobre los distintos temas de las demandas del Foro.

El FNRU se da a conocer especialmente a través de sus campañas de sensibilización y movilización por la reforma urbana y por el derecho a la ciudad, con convocatorias anuales, sea sobre aspectos de la propia agenda del Foro, asuntos nacionales come en el caso de elecciones marcha nacional de 2005. La fuerza de estas campañas está garantizada por la capacidad de convocatoria de las cuatro centrales de organizaciones poblacionales que forman parte del Foro y que tienen delegaciones en todo el territorio nacional: CMP, Central de Movimentos Populares, CONAM, Confederação Nacional de Associações de Moradores, MNLM - Movimento Nacional de Luta por Moradia y UNMP - União Nacional por Moradia Popular.

La incidencia del FNRU en las políticas públicas se da a través de la participación sostenida en las esferas de formulación de políticas, como son los consejos locales, estaduales y nacional, y otros espacios sectoriales, especialmente en lo relacionado a la vivienda de interés social; la participación puntual en audiencias públicas promovidas por los poderes legislativo y ejecutivo; las solicitudes permanentes e insistentes de audiencias ante el Presidente de la República, el Ministerio de la Ciudad y otras instancias federales. La mayor incidencia se da por las movilizaciones populares que presionan el gobierno y el parlamento; en este sentido, destacan la aprobación de leyes sobre el acceso al suelo urbano, la regularización de tenencia, la ampliación de recursos para el Fondo Nacional de Vivienda de Interés Social (FNHIS), ahora la puesta en marcha del “Pacote Habitacional” la construcción de un millón de viviendas en dos años.

Con relación a la capacidad de incidencia de estas políticas públicas sobre la dinámica de las ciudades y sobre la vida de sus habitantes, no se dispone, de momento, de suficientes datos primarios a nivel nacional. A pesar de la ausencia de indicadores específicos sobre la reducción de las desigualdades sociales y de la ampliación de la calidad de vida en las ciudades, sí se puede observar niveles de incidencia en: una ampliación de las posibilidades de acceso a la vivienda y al suelo urbanizado; una mayor cobertura de saneamiento ambiental y de transporte público para los sectores de menores ingresos. Es indudable que la difusión y aplicación de nuevos instrumentos de planificación urbana tienen una gran importancia para enfrentar los procesos de segregación urbana y las tendencias actuales de fragmentación social de las ciudades.

El FNRU ha propuesto una agenda de género y reforma urbana. Para los temas habitacionales, las ideas apuntan a: la atención de las familias uniparentales constituidas por mujeres, jefas de hogar, afro descendientes, víctimas de la violencia, seropositivas o viviendo con sida, sin empleo o en situación de vulnerabilidad; la implementación de una política de equipamientos públicos comunitarios en barrios precarios, tales crèches, comedores y centros comunitarios; la integración de estas áreas a las redes de educación y salud. Con relación a la regularización de la tenencia del suelo, la agenda de género postula por: la escritura a nombre de la mujer o de ambos conyugues; el reconocimiento de las mujeres separadas de hecho; y la asistencia legal gratuita. En cuanto al transporte, deben existir áreas específicas para las mujeres en los servicios públicos. Para la política de saneamiento ambiental, se proponen programas de generación de empleo para grupos de mujeres en proyectos de recogida y reciclaje de residuos sólidos. Para los programas de empleo, se sugiere además una línea de apoyo a cooperativas autogestionadas de mujeres para la construcción de viviendas. La política municipal de regulación del uso del suelo debe contemplar sanciones fiscales a los terrenos baldíos.

Para el FNRU, los principales desafíos se centran en seguir incidiendo políticamente, independientemente de los resultados de las elecciones generales de 2010, para que las nuevas leyes y propuestas no se queden sólo en el papel, se transformen en resoluciones y en prácticas de gobernanza a nivel local, estadual y central, se mantengan en el debate de los consejos de ciudad, también en sus tres esferas, y se implementen por los gobiernos a través de políticas, programas y proyectos, contribuyendo al fortalecimiento de las mujeres y los hombres como sujetos políticos en la construcción de las ciudades, fundadas en la justicia social, en la democracia y en el ideal de la equidad.

Los desafíos del FNRU, desde la perspectiva de su consolidación como coalición social organizada en torno a la promoción del derecho a la ciudad y de la reforma urbana, tienen que ver con: la construcción de un proyecto de sustento financiero que garantice el funcionamiento regular del Foro, sin caer en la construcción de una estructura burocrática; la consolidación de la red de los foros regionales y locales; la construcción de una agenda urbana global, considerando los impactos socio espaciales de los procesos económicos globalizados, lo que implica mayores enlaces con otros foros, especialmente en América Latina; el desarrollo de una estrategia de comunicación social, para interferir en la forma en que la sociedad analiza los problemas de la ciudad y dar mayor visibilidad al Foro y a su base social.