La Unión de ayuntamientos de la República mexicana, .pionera del nuevo municipalismo

En éstos tiempos de álgido debate sobre los alcances de una reformas jurídica y política del municipio, recuperar la memoria es una tarea por demás grata, refrescante, más aún, necesaria y vital cuando se trata del encuentro con las raíces del caminar reciente, por lo que deseo compartir con ustedes estas breves notas recuperadas gracias a las investigaciones de Jorge Sayeg Helú, connotado constitucionalista quien nos entregó la referencia de las propuestas municipalistas de la Unión de ayuntamientos de la República Mexicana.

Escasos cinco años de la promulgación de la Constitución Política de 1917, la Unión de ayuntamientos de la República Mexicana presentó, el 3 de octubre de 1922, ante la cámara de diputados una iniciativa de reformas al artículo 115. El texto consta de XXI fracciones sobre diversos aspectos para generar condiciones que permitieran un municipio libre y fuerte.

La iniciativa empieza planteando que ’Los Estados adoptarán para su régimen interior una forma de gobierno[...] federal, y -agrega que- darán a los municipios[...], una forma de gobierno semejante[...]’ al de la Federación; es decir, con división de poderes.

Para su instrumentación, en la fracción III, se propone que el gobierno municipal se constituya de ’[...]una asamblea que dictará todas las disposiciones de observancia pública que interesen al municipio[...]; de un ejecutor de las expresadas disposiciones[...]’ (presidente municipal);’[...] de un recaudador y distribuidor de los fondos[...]’ (administrador de rentas);’ y de los tribunales populares de justicia’.

Pero no sólo se preocupaba de la división del poder público municipal, sino que también proponía ’cuatro reglas’ a las que habrían de sujetarse los funcionarios electos (fracc. IV):

a.- La obligación de publicar por bando, a los 15 días siguientes a la toma de posesión, ’las disposiciones, reglamentos y providencias con que se propongan gobernar[...]’, así como de ’los presupuestos de ingresos y egresos’ a aplicar. Obligándose a expedir adiciones o reformas al Bando cuando se quieran dictar disposiciones posteriores.

b.- Garantizar la aplicación, ’como mínimo’, del 70 por ciento de los ingresos municipales a los servicios públicos, para lo cual, los costos de recaudación, no excederán del 10 por ciento; ni del 20 por ciento, los sueldos y gastos administrativos.

c.- Los presidentes municipales ejercitarán las disposiciones dictadas por los ayuntamientos, debidamente publicadas, ’sin que puedan, en manera alguna, salirse de las condiciones de mera ejecución[...]’. Ellos son órgano ejecutor, no máxima autoridad.

d.- ’Los tribunales de justicia municipal impondrán[...]. las penas en que incurran quienes infrinjan las disposiciones de los bandos vigentes’.

Otro aspecto fundamental planteado por la Unión, fue el relativo a la solución de las controversias electorales. Se propone que los poderes legislativo y ejecutivo estatal y federal no intervendrán de modo alguno en las elecciones municipales y, para atender dicha responsabilidad se establece, en la fracción V, la realización anual de un congreso nacional de ayuntamientos, que se integrará por un delegado por cada corporación municipal. Dicho congreso tendría como una de sus atribuciones nombrar una delegación de tres miembros para cada Estado, distrito o territorio, para resolver las controversias.

Los funcionarios municipales, establece la propuesta, serán responsables de ’los delitos y faltas de comisión y de omisión que les resulten’, a la vez que garantiza que todos lo habitantes del municipio tendrán derecho a solicitar averiguación, ’que forzosamente deberá concluir en todas sus instancias, y hasta la resolución definitiva y final, dentro del término de seis meses siguientes al período de la responsabilidad’ (trace. IX).

Con el fin de garantizar la autonomía municipal, la fracción X establece que la hacienda municipal se formará de productos, rentas y réditos de sus bienes y capitales propios, de un impuesto predial urbano y de uno rústico, por operaciones de transmisión de propiedad, herencias y donaciones, y de otros aprobados por la legislatura. Es decir, planteó la necesidad de que la carta magna definiera los conceptos generales y estos fuesen adoptados y enriquecidos por las legislaturas locales.

Esta iniciativa pretendía garantizar la libre administración de los fondos municipales ’con la más absoluta independencia de los poderes de los gobiernos de los estados’ (fracc. XVII) y agregaba, retomando el espíritu de la adición rechazada durante el Constituyente de 1917, que la legislatura local contara con ’contadores de glosa que revisen y glosen las cuentas municipales’ (fracc. XVIII).

Asimismo, las fracciones XIV y XV proponían la declaratoria de servicios municipales urbanos y rústicos, los que serían declarados de utilidad pública y, ’podrán ser desempeñados por personas, sociedades o empresas particulares, cuando así convenga al municipio’.

La propuesta de la Unión de ayuntamientos resulta de gran trascendencia si consideramos que la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos contaba con sólo cinco años de aplicación -lo que equivale a una y media administración municipal- y expresa, precisamente, desde el ámbito de los munícipes, las insuficiencias políticas y reglamentarias contenidas en el recién incorporado marco municipalista del artículo 115. Si bien, la iniciativa plantea un conjunto de elementos que, en una adecuada técnica legislativa, deben formar parte de ordenamientos secundarios, rescatamos su planteamiento fundamental en lo siguiente :

1.- Verdadera división de poderes en el nivel más importante de la relación entre gobierno y comunidad.

2.- Manejo pulcro de los recursos públicos y garantía de aplicación del 70 por ciento para beneficio de la comunidad municipal.

3.- Poder a los habitantes para denunciar a los malos funcionarios, juicio y aplicación de la ley de responsabilidades.

4.- Manejo de elecciones municipales por los propios municipios y solución de controversias mediante una instancia constituida por éstos.

5.- Garantizar la autonomía hacendaria, mediante la fijación de los conceptos de los ingresos municipales y, revisión del congreso local.

6.- Establecimiento y definición de los servicios públicos municipales.