La Nouvelle Zélande et les Quotas Individuels Transférables

Le système des quotas individuels alimente la chasse aux profits, et n’encourage pas le désir de protéger la ressource.

La Nouvelle Zélande n’est pas le seul pays à utiliser le système des Quotas Individuels Transférables pour la gestion de ses pêches. Mais elle a un programme plus large que les autres nations et est donc considérée par les critiques comme le principal représentant de ce système.

Alors que les autres pays pensent à la privatisation de leur industrie de pêche, l’expérience de la Nouvelle Zélande donne un exemple salutaire pour évaluer l’efficacité des QIT dans la gestion des pêcheries.

Avant, l’industrie de la pêche était soutenue par le marché domestique avec les premières espèces côtières.

Avant l’accueil favorable international de la ZEE en 1983, les espèces hauturières étaient pêchées par les pays étrangers, surtout l’URSS, le Japon, la Corrée et Taïwan. Ces flottes utilisaient des chalutiers, mais aussi des palangriers et des ligneurs et capturaient surtout les espèces locales, le thon, le calamar et aussi les poissons bleus du sud.

Avec la déclaration de la ZEE, le gouvernement passa des accords bilatéraux avec ces nations. Les entreprises mixtes étaient nées.

Le gouvernement soutint la création d’entreprises mixtes qui sonnèrent le glas des entreprises étrangères. L’industrie de pêche était devenue ’Néo-Zélandisée’. Les grandes compagnies achetèrent des navires de pêche hauturière en excédent suite à l’effondrement des stocks atlantiques surpêchés.

Le système de la gestion des quotas a été introduit pour les espèces hauturières dès 1986.

Sous le système des QIT, les quotas furent accaparés par les plus grandes compagnies. Les opérations se sont concentrées dans les plus grands ports, réduisants les flottes des ports plus petits. Avec la croissance de la pêche hauturière, Nelson est devenu le mégaport de pêche du pays.

Les fonctionnaires du Ministère de l’Agriculture et des Pêches justifiaient l’introduction des QIT dans la pêche côtière, par le déclaration de la ZEE, une inflation forte, une baisse des marchés internationaux, les barières commerciales et politiques protectionnistes.

Or, la réelle impulsion vient de la Fédération des Pêcheurs Commerciaux, comprenant principalement les propriétaires-opérateurs. Ils furent intransigeants, affirmant le besoin de réduire de 40% l’effort de pêche afin de sauver la ressource.

Ces pêcheurs avaient déjà vécu l’échec de différents régimes de gestion: l’entrée limitée, les pêcheries contrôlées, les régions et les saisons fermées et une pléthore des contrôles dans la puissance des moteurs. Ils étaient donc prêts à soutenir des approches novatrices.

On définit les QIT comme le droit à récolter un tonnage spécifique de TAC (Total Allowable Catch)d’un stock dans une Région gérée par des quotas. C’est un droit de propriété sur le poisson.

Délivrés en perpétuité, les QIT sont librement transférables entre les habitants de la Nouvelle Zélande ou les compagnies ayant moins de 20% de fonds étrangers.

Le propriétaire d’un quota ne peut avoir plus de 20% des TAC pour n’importe quelle espèce hauturière d’une zone donnée. Il paie le quota accordé et non pas les captures.

La restructuration pour l’introduction du nouveau système a commencé avec les évaluations des principaux stocks commerciaux. Les TACs étaient basés sur les prévisions de "maximum sustainable yield" calculés soit sur les prises déclarées ou les résultats des chalutiers du ministère. Les premières étaient trop importantes à cause de l’intensité des efforts de pêche; les seconds eux étaient trop restreints vu que les chercheurs étaient soucieux de tenir compte du caractère aggressif des chaluts de fond.

Aujourd’hui, 32 espèces sont ainsi régulées dans 169 zones de gestion par les quotas, 117 autres espèces font simplement l’objet de "permis".

Des investigations préliminaires ont montré que dans une flotte d’environ 4.000 navires, les 50 premiers s’attribuaient 45,2% des captures alors que les 2.500 derniers en attrapaient seulement 4,6%..

Si la véritable intention avait été de réduire l’effort de la pêche dans la pêcherie côtière de 40%, la restructuration aurait dû commencer là. Au nom de la professionalisation de l’industrie, le premier résultat fut l’élimination pure et simple de ceux qui travaillaient à temps partiel.

Les pêcheurs maoris

Cette professionnalisation a eu un impact désastreux sur plusieurs maoris travaillant dans les petits ports et les communautés, les travailleurs saisonniers - tant Maoris que Pakehas - mais aussi sur tous ceux qui pêchent parce que c’est leur mode de vie ou de subsistance.

Les taux de chômage urbains déjà élevés ont monté en flèche et les moyens d’existence des communautés littorales disloquées créant des perturbations sociales et économiques.

Ceux qui travaillaient à temps partiel ont dû abandonner quand on a introduit les quotas. La justice social n’était pas l’objectif. Après les avoir éliminés, on a distribué aux pêcheurs laissés pour compte des allocations temporaires, basées sur la capture moyenne pendant les deux meilleures années des trois dernières années de pêche. Pour certaines espèces, les allocations étaient plus importantes que les TAC. Il y eu des offres aux enchères pour racheter des quotas en excédent pour 42,4 millions $NZ.

Pour les espèces où un quota insuffisant avait été soumissionné, des réductions au prorata ont été faites. Ensuite, il s’est avéré que 1.400 des 1.800 pêcheurs impliqués avaient fait appel contre leur allocation. Le processus d’appel, achevé tout récemment, a permis à beaucoup de pêcheurs d’obtenir des quotas plus importants.

Dans le cas de certaines espèces, en particuliers les snappers, le processus a gonflé les TACs à des niveaux plus élevés qu’avant l’introduction du système de QIT. Cela a donc tué le processus. De plus, les équipages ont été oubliés dans l’opération de rachat, et les gens qui avaient stoppé leurs opérations obtenaient plus tard des permis pour la pêche d’espèces sans quota. Ils rentraient dans l’industrie et pouvaient prétendre au bail des quota d’autres propriétaires. Les Maoris ont été touchés par l’exclusion des travailleurs à temps partiel. Se basant sur le traité de Waitangi de 1840, les Maoris se considèrent comme ayant-droits sur leurs pêcheries, alors que dans un esprit de partenariat, ils n’en ont que 50%. De plus la loi de 1989 a prévu un transfert de 10% du quota de pêche à la Commission des pêcheries. Le réglement du conflit en 1992 par l’esprit du traité de Waitangi et par une participation financière de 50% de la Sealord Products Ltd comme partenaire, n’a pas satisfait les Maoris. Les enjeux: la souveraineté et les droits traditionnels en opposition aux valeurs monétaires. La "propriété" encourage une vue de l’éco-système marin où tout est disponible pour l’exploitation et la maximisation des profits. La propriété des quotas n’a pas été la stimulation attendue et la majorité des quotas a été agrégée par les grandes compagnies qui en contrôlent 50% et dont leur seul souci est moins l’éco-système marin que le profit.