Mettre l’Union européenne et sa politique commerciale sur les matières premières hors d’état de nuire – Partie 2

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Une stratégie aux résultats économiques mitigés et inégalitaires, des impacts sociaux et environnementaux désastreux.

Les politiques commerciales de l’UE visant à libéraliser l’accès aux matières premières génèrent de graves dangers parmi lesquels : enfermer les pays en développement dans une logique de simples fournisseurs de matières premières, supprimer la souveraineté des États et de leurs populations sur leurs ressources naturelles, perpétuer un système d’impunité pour les investisseurs européens mobilisés par la maximisation de leurs profits et laissant les populations locales dans la pauvreté, renforcer les logiques prédatrices et destructrices de l’environnement et de la planète.

Des pays en développement réduits à de simples fournisseurs de matières premières

Afficher comme objectif principal de « sécuriser l’accès aux matières premières » alors que ces dernières sont majoritairement situées dans les pays du Sud revient à considérer ces derniers comme de simples pourvoyeurs de matières premières, sans tenir compte de leurs intérêts et de ceux de leurs populations. La satisfaction des entreprises européennes et de la surconsommation dans les pays du Nord prime sur le reste. Ainsi, ces gouvernements se voient imposer encore plus d’obligations légales et perdent peu à peu le contrôle sur leurs ressources, ne pouvant quasiment plus y restreindre l’accès. Taxer ces ressources naturelles afin de financer leurs dépenses publiques et, éventuellement, soutenir des activités locales utiles aux populations, leur est interdit. Ainsi, en Zambie, les entreprises minières qui ont obtenu des dégrèvements fiscaux importants pourront poursuivre le gouvernement si celui-ci venait à les supprimer, en invoquant la clause de la « protection des investisseurs ». Par le principe du « traitement national », les pays en développement ne pourront plus accorder un traitement préférentiel aux PME ou industries émergentes nationales. Cette clause remet également en question l’intégration économique régionale de ces pays puisqu’ils ne pourront plus accorder des tarifs préférentiels aux investisseurs régionaux. Quant à instaurer une « libre circulation des capitaux », c’est restreindre considérablement la capacité des gouvernements de se prémunir face à des mouvements de capitaux spéculatifs ou des crises financières et autoriser les entreprises à faire sortir les capitaux investis ou leurs profits quand bon leur semble, sans tenir aucunement compte des conséquences de ces agissements et sans que le pays ne puisse intervenir.

De telles mesures ne vont faire que renforcer la mainmise des investisseurs étrangers sur les ressources des pays du Sud, et ce d’autant plus qu’ils bénéficient généralement d’une taille et d’un pouvoir de négociation importants. Instaurer un traitement égal et la protection des investissements étrangers revient à leur donner une influence et des droits bien plus importants qu’aux investisseurs locaux ou qu’aux populations locales victimes de leurs agissements. Prétendument établies sur un plan égalitaire, ces négociations se font entre des pays aux pouvoirs et niveaux de vie complètement asymétriques.

Conscients de cette asymétrie de pouvoirs et de l’extension sans fin des droits accordés aux entreprises étrangères, certains gouvernements du Sud ont ainsi lancé une évaluation et une révision de leur politique d’investissement. L’Etat sud-africain a, par exemple, décidé de revoir intégralement ces accords d’investissement pour que ceux-ci soient désormais en conformité avec ses orientations en matière de développement (1). De même, plusieurs gouvernements latino-américains, la Bolivie en 2007, puis le Vénézuela, le Nicaragua et actuellement l’Equateur, ont pris la décision de se retirer des tribunaux internationaux d’arbitrage en charge de traiter les recours déposés par une entreprise étrangère contre un Etat ayant pris une mesure pouvant affecter les profits potentiels de l’entreprise, au nom de la clause de « protection des droits des investisseurs » (2).

A l’image de ce qu’affirmait l’ancien président américain Woodrow Wilson, « un pays est possédé et dominé par le capital qu’on a investi », l’UE perpétue de fait une logique de domination économique et financière sur un certain nombre de pays de la planète.

Contraintes pour les gouvernements, impunité pour les entreprises

Alors que certaines entreprises européennes ont déjà un lourd passif en termes de violations des droits de l’Homme, saccages des écosystèmes, non respect des règlements de l’Organisation internationale du travail, les dispositifs que cherche à imposer l’Union européenne par sa stratégie sur les matières premières, leur accordent toujours plus de droits. Si l’UE exige des gouvernements du Sud qu’ils s’engagent de manière contraignante à respecter leurs obligations envers les investisseurs, elle ne demande que des engagements volontaires de la part des investisseurs concernant le respect des normes internationales fondamentales, refusant toute mesure de portée contraignante. Et ce n’est pas la multiplication des codes éthiques, sur une base volontaire toujours, qui change véritablement la donne.

Les mécanismes de contrôle et de sanction envers les entreprises perpétrant des violations des droits de l’Homme, y compris les droits sociaux et environnementaux, sont quasiment inexistants et les multinationales européennes sont rarement inquiétées. Et ce d’autant plus qu’elles se protègent à travers la création de filiales à l’étranger ou de « sociétés écran » distinctes légalement de la société-mère. Cette manipulation juridique permet ainsi à la société mère de ne pas être tenue pour responsable des abus commis par sa ou ses filiales à l’étranger. Entre 2006 et 2007, 48 cas de violation des droits de l’Homme, du droit du travail et de l’environnement commis par des sociétés transnationales opérant en Amérique Latine et aux Caraïbes ont ainsi été portés devant le Tribunal permanent des peuples (3).

Richesse des investisseurs, pauvreté des populations

La Commission européenne affirme que les investissements européens concourent au développement économique des pays d’accueil en leur apportant progrès technique et activités économiques. Libéraliser le secteur des investissements serait donc une stratégie gagnante pour les pays en développement et leurs populations. Il est possible d’en douter fortement. D’une part, l’idée selon laquelle plus un pays libéraliserait le secteur des investissements, notamment via la signature de Traités bilatéraux d’investissement (TBI), plus celui-ci recevrait d’investissements directs étrangers (IDE) est un mythe. Plusieurs études de la Banque mondiale et de la CNUCED (4) démontrent que l’existence de TBI ne favorise pas l’accroissement ou le renforcement des flux d’IDE. Le développement des infrastructures, l’importance du marché intérieur, ou une forte croissance des industries locales sont bien plus décisifs. La Chine et la Malaisie, pourtant connus pour être restrictifs dans l’accueil des investissements étrangers en reçoivent beaucoup, alors qu’à l’inverse, bon nombre de pays d’Afrique, pourtant bien plus libéralisés, en reçoivent très peu.

D’autre part, les investissements directs à l’étranger se font rarement dans les pays et dans les secteurs économiques susceptibles de bénéficier aux populations les plus pauvres. En Afrique, par exemple, la majeure partie des investissements étrangers se fait dans des secteurs axés sur l’exportation, faisant fortement appel à des technologies importées et n’ayant que peu de retombées pour le reste de l’économie locale fournisseuses d’emplois aux populations les plus pauvres. Selon la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED), « il y a peu d’éléments prouvant que les IDE en Afrique (ou ailleurs dans les PED) jouent un rôle de premier plan ou font office de catalyseur dans le processus de croissance économique » (5). Les retombées économiques des investissements directs à l’étranger sont finalement faibles. Bien souvent, ils ne sont que des prises de participation ou rachats d’industries locales et ne génèrent globalement que très peu d’activités locales comme en témoigne le secteur des industries extractives. En plus d’avoir un lourd passif environnemental et social et d’être associés à des accords d’exemption fiscale ne laissant quasiment aucun revenu aux gouvernements hôtes, ces investissements, par exemple dans le secteur des industries extractives, se font sans réel transfert de technologie et souvent sans emploi massif de la population locale. En Argentine, alors que les activités minières sont en plein essor, seulement 0,1 % de la population active travaille dans ce secteur (6).

Encadré 3: Des investisseurs étrangers sapent les politiques anti-apartheid en Afrique du Sud (7)

En 2007, un groupe d’investisseurs italo-luxembourgeois actif dans l’industrie minière en Afrique du Sud a intenté une action d’arbitrage devant le CIRDI, arguant que le programme de « Black Economic Empowerment » (BEE) mené par l’Afrique du Sud violait les dispositions des TBI qu’elle avait conclus avec le Luxembourg et l’Italie. Le programme BEE est au cœur des politiques visant à rectifier les inégalités raciales en Afrique du Sud. Le Mineral and Petroleum Resources Development Act (MPRD Act), entré en vigueur en 2004, impose à toutes les compagnies minières présentes en Afrique du Sud d’obtenir une nouvelle licence. Cette dernière est assortie de conditions exigeant qu’une plus grande proportion d’actions soit transférée aux investisseurs noirs, et impose que de réels efforts soient entrepris pour augmenter le pourcentage de citoyens sud-africains « historiquement défavorisés » aux postes à responsabilité. Les investisseurs ont attaqué ces dispositions en invoquant que ces conditions d’obtention de nouvelles licences étaient contraires à l’obligation pour l’Afrique du Sud de leur garantir un « traitement juste et équitable » qui ne soit « pas moins favorable » au traitement des investisseurs locaux, comme le stipulent les TBI. L’affaire a pris fin en 2010 suite à des concessions significatives de l’Afrique du Sud en matière d’obligations BEE (8).

Prédation sans limite pour une surconsommation écologiquement insoutenable.

Par ses agissements, l’Union européenne légitime et renforce les logiques prédatrices et destructrices de l’environnement et de la planète. Ne considérant les ressources naturelles que comme des matières premières qu’il faut s’accaparer au plus vite et à moindre coût, l’UE encourage une surexploitation des ressources naturelles dont on sait qu’elle s’accompagne de la destruction des écosystèmes, de déplacements de communautés locales et de graves conséquences sur les moyens de subsistance des populations locales déjà très vulnérables. Ainsi en est-il de la société Vedanta (9), cotée à la Bourse de Londres, qui est à la source de graves dommages environnementaux et d’atteintes aux droits humains des peuples autochtones dans les régions d’Inde où elle exploite des mines de bauxite.

Par ailleurs, la politique de l’UE pourrait décourager toute velléité des pays du Sud de mettre en œuvre des politiques environnementales plus restrictives afin de faire face aux conséquences, souvent désastreuses, de l’exploitation des ressources naturelles pour les populations locales et leur environnement. Ainsi, début 2010, la société minière Blackfire a menacé de trainer devant les tribunaux le gouvernement du Chiapas au Mexique, sur la base des clauses de protection de l’investisseur dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), qui avait ordonné la fermeture d’une mine de baryte pour des raisons environnementales (10). Pourtant, les nécessités écologiques de réguler l’accès et l’exploitation des ressources naturelles ne sont plus à démontrer. Ainsi, les scientifiques spécialistes de la biodiversité considèrent que la surexploitation des ressources naturelles fait partie des cinq principales (11) menaces pesant sur l’avenir de la biodiversité.

Les politiques commerciales agressives de l’Union européenne ont pour seul objectif de maintenir les modes de vie et de développement des pays du Nord, basés sur la surconsommation des ressources naturelles. Le développement des nouvelles technologies, notamment les technologies dites « vertes » présentées comme une des soi-disant « bonnes solutions » pour faire face aux crises énergétique, climatique et plus largement environnementale, sont tout autant conditionnées par la production et l’utilisation de matières premières, notamment minières, le plus souvent possédées par les pays du Sud. Le mythe de la croissance infinie nourri par la croyance que la science et le progrès technique sauront nous affranchir des limites de la planète, est battu en brèche par la réalité des processus de production qui dépendent nécessairement de l’approvisionnement en matières premières. La saignée dénoncée par Eduardo Galeano perdure et la dette écologique contractée par les pays du Nord envers les pays du Sud s’accroît. Pourtant les exemples historiques de régions ou de civilisations ayant vécu les conséquences environnementales et sociales d’une surexploitation des ressources naturelles ne manquent pas. La surexploitation du potassium, au profit des agricultures des pays riches, sur l’île de Nauru (12) dans le Pacifique, a produit une désolation environnementale et sociale après quelques dizaines d’années d’illusoire prospérité économique. L’exploitation d’or et d’argent des mines boliviennes, mexicaines, péruviennes ou brésiliennes ont généré, en plus de sacrifier la vie de millions de personnes, des contaminations aux métaux lourds bien souvent irréversibles. Là où le Nordeste brésilien est aujourd’hui considéré comme une zone agricole pauvre, il fut par le passé une zone agricole prospère de production de canne à sucre ayant fortement appauvri les sols. Pourquoi reproduire le même schéma aujourd’hui avec l’extension de la frontière des monocultures du soja, notamment, qui n’ont pour seul objectif qu’alimenter les cheptels nécessaires à satisfaire les niveaux de consommation de viande des populations les plus riches ? Comme le démontrait Fernand Braudel, en étendant le système-monde capitaliste à l’ensemble de la planète, la mondialisation rencontre les limites de l’écosystème planétaire.

Quelles voies alternatives ? Quelles recommandations ?

L’Initiative sur les matières premières de l’Union européenne ne permet pas de répondre aux exigences de développement d’activités socialement utiles pour les populations. Elle restreint les possibilités des pays du Sud de définir leur propre stratégie de développement et elle est bien souvent source de désastres écologiques. Pourtant les pistes visant à assurer à court et long terme le respect de l’autonomie des pays et des peuples sur leurs ressources naturelles ne manquent pas.

Réguler l’accès aux ressources naturelles

Le droit international, tel que reconnu dans le cadre de la Déclaration des Nations Unies sur le développement (1986) prévoit « la pleine réalisation du droit des peuples à disposer d’eux mêmes, qui comprend […] l’exercice de leur droit inaliénable à la pleine souveraineté sur toutes leurs richesses et leurs ressources naturelles » (Article 1.2) (13) De ce point de vue, les pays doivent pouvoir conserver leur droit de décider librement de taxer, réglementer ou restreindre leurs exportations de matières premières. Respecter pleinement le droit des pays du Sud à réguler l’accès à leurs ressources est décisif pour que ces pays s’affranchissent de leur dépendance aux exportations et développent des activités au service des populations locales. Il n’y a par exemple aucune fatalité à ce que les pays africains assurent 70 % de la production de cacao dans le monde mais seulement 15% de sa transformation.

Au niveau des investissements, établir un contrôle sélectif des entrées de capitaux, une taxation différentielle, des exigences d’achats locaux, des plafonds de participation, des obligations en matière de création d’emplois etc. sont autant de mesures qui ont permis à de nombreux pays d’assurer leur développement économique. Maintenir ou développer des régulations sur les investissements permet aux pays de conserver le droit de choisir librement les investissements qu’ils jugent appropriés pour répondre à la satisfaction des besoins de leurs populations. Ces dernières doivent être pleinement associées au processus de décision visant à définir les secteurs d’investissement prioritaires et maintenir un droit de regard sur les modalités de mise en œuvre de ces investissements. Les pays du Sud, que ce soit au niveau des pouvoirs nationaux, locaux ou des populations locales, conservent ainsi plus de poids pour imposer le respect des régulations en matière de protection des salariés, de l’environnement, des droits humains, etc. Par exemple, les sociétés minières, qui ne contribuent que fort peu au développement local, pourraient être incitées à le faire davantage par l’achat de marchandises et services locaux, par l’emploi de personnel local, et par la promotion de la formation professionnelle de ce personnel. Il en est de même sur le plan environnemental quitte à ce que l’exploitation minière soit interdite si l’impact est trop dévastateur. Or, il est illusoire de penser que ces mesures seront prises par une entreprise si elle n’y est pas soumise par des réglementations nationales et internationales de portée contraignante.

Par ses politiques commerciales et d’investissement, l’UE participe et légitime une tendance générale au moins-disant social et environnemental tirant toutes les normes vers le bas, et ce en déniant le droit souverain des pays à choisir leur propre stratégie de développement. A ce petit jeu, la Chine et ses multinationales, largement pointées du doigt par l’UE, sont toujours plus compétitives. A l’inverse, l’UE pourrait au contraire travailler avec les gouvernements des pays du Sud pour relever et renforcer les normes minimales en termes de régulations du travail, de l’environnement et des termes de l’échange et faire en sorte que ces exigences deviennent une condition minimale des relations commerciales internationales. Cela revient à entamer un processus de convergences par le haut et non une compétition sans fin en termes de compétitivité. Les exigences évoquées ci-dessus pourraient être imposées aux entreprises européennes qui veulent investir à l’étranger, en permettant notamment aux populations du Sud de se protéger et établir des recours face aux agissements abusifs des entreprises européennes. Ainsi plutôt que d’imposer de nouvelles obligations aux gouvernements du Sud, l’UE devrait au contraire adopter un cadre juridique contraignant pour exiger que les multinationales européennes soient tenues pour responsable des violations aux droits de l’Homme et des préjudices sociaux, environnementaux qu’elles causent aux populations du Sud. A ce titre, l’UE devrait également garantir le droit aux populations du Sud de recourir à la justice au sein des pays européens (14).

Tirer les leçons de plusieurs décennies de libéralisation et dérèglementation des marchés mondiaux, qui favorisent toujours les entreprises et intérêts des pays les plus puissants, paraît essentiel pour imaginer un changement de paradigme en termes d’exploitation et de répartition des ressources naturelles à l’échelle de la planète.

Changer de paradigme pour agir dans un monde fini

Vouloir assurer l’autonomie des pays du Sud dans l’utilisation de leurs ressources naturelles est souvent critiqué par des arguments selon lesquels ces pays ne seraient pas en mesure de valoriser leurs ressources naturelles de façon efficiente. C’est oublier un peu vite que ce sont les politiques des pays industrialisés menées depuis des dizaines d’années visant à s’accaparer les ressources naturelles de la planète qui sont à l’origine de ce que certains appellent « la malédiction des matières premières ». Cette malédiction n’est pas causée par l’incapacité supposée des pays à tirer profit de leurs matières premières mais par la mainmise des pays industrialisés sur celles-ci, à travers des régimes d’occupation coloniale ou d’exploitation capitaliste qui se sont succédés dans l’histoire. Les pays industrialisés ont ainsi contracté une dette écologique et sociale auprès des populations du Sud pour avoir sacrifié ces populations et la préservation de leurs écosystèmes sur l’autel de leur propre développement économique. Cette dette historique devrait impliquer deux types de politique : l’UE doit faciliter les transferts de technologie, les coopérations Sud-Sud ou les politiques commerciales alternatives comme contrepartie à la dette contractée et surtout, elle doit réduire sa propre consommation de matières premières afin de ne pas accroître cette dette.

Finalement, face à une situation intenable voyant le niveau de ressources s’épuiser et leur niveau de consommation s’accroître (15), réduire la consommation de matières premières de l’UE pourrait être une politique enclenchant un cercle vertueux. Réduire l’empreinte écologique de l’UE permettant de ne pas accroître la dette écologique et sociale contractée auprès des pays fournisseurs. Diminuer fortement sa dépendance aux matières premières et ainsi accroître sa résilience et celle de ses populations, face à l’épuisement des ressources. S’assurer un approvisionnement plus sûr puisqu’en diminuant sa consommation de ressources, elle réduit par là-même sa forte dépendance à l’importation de matières premières. Établir un partage plus égalitaire des ressources à la surface de la planète. Et finalement, préserver les droits souverains d’autonomie des pays du Sud dans l’utilisation de leurs ressources naturelles. Un tel horizon n’est possible qu’en s’orientant vers des modèles économiques beaucoup plus sobres dont les objectifs premiers seraient de satisfaire les besoins fondamentaux des populations. Mais ceci implique nécessairement de sortir de la croyance d’une possible accumulation infinie en amorçant une transition vers d’autres modèles de production et de consommation.