Émissions de CO2 des voitures neuves : l’Union Européenne joue la montre

Après s’être engagée lors de l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997 à réduire ses émissions de 8 % à l’horizon 2008-2012, l’UE s’est fixé en 2007 comme nouvel objectif pour 2020 une réduction de 20% - ou de 30% si un « accord satisfaisant » sur le climat est conclu au niveau international.

Pour être à la hauteur de cette ambition (1), elle devra toutefois maîtriser la situation dans le secteur des transports, extrêmement préoccupante aussi bien en termes de rejets de GES (21% des émissions de GES (2)), qu’en termes de progression passée (+26% entre 1990 et 2005 (3)). Tous les secteurs ont en effet vu leurs émissions de GES diminuer depuis 1990 sauf celui des transports, qui risque à lui seul de mettre en péril les objectifs de l’UE. Côté tendances, c’est l’inquiétude : si aucune nouvelle mesure n’est mise en œuvre (scénario de référence), l’Agence Européenne de l’Environnement annonce une hausse de 24 % des émissions des transports d’ici 2010 par rapport à 1990, et de 42% d’ici 2020 (4). Le défi à relever est considérable. Un exemple suffi t pour en prendre la mesure : respecter les objectifs de l’UE pour 2020 en contenant la croissance du trafic (évaluée à +15% sur la période 2010-2020 dans le scénario de référence) supposerait de la limiter à +4% (objectif GES – 20%) voire de diminuer le trafic de 2% (objectif GES – 30%). Bien sûr, la maîtrise de la demande de transports est loin d’être la priorité de l’UE (5). Mais celle- ci n’en est pas moins confrontée à un certain nombre de réalités, dont la moindre n’est pas la domination écrasante du trafic routier de personnes et de marchandises. La route est ainsi à l’origine de plus de 90% des émissions du secteur (6), dont la moitié imputable aux véhicules particuliers, qui sont à eux seuls responsables de 12% des émissions totales de CO2 de l’UE.

C’est dans ce contexte et en tenant compte de ces enjeux qu’il convient d’analyser la stratégie communautaire visant à réduire les émissions de CO2 des véhicules particuliers neufs.

Une stratégie fondée sur trois piliers

La Commission européenne a défini dès 1995 la stratégie communautaire de réduction des émissions de CO2 des voitures neuves, avec pour objectif initial un taux d’émission de 120g/km en 2005 (7), soit une diminution d’environ 35% par rapport à la moyenne de 186g/km constatée en 1995. Pour atteindre cet objectif, la Commission entendait agir à la fois sur l’offre (c’est-à-dire les constructeurs) et la demande (à savoir les acheteurs). En plus d’un volet Recherche & Développement, la stratégie proposée reposait en effet sur trois piliers : la conclusion d’accords volontaires avec l’industrie automobile, la fourniture d’informations relatives à la consommation et aux émissions de CO2 et la mise en place de mesures fiscales afin d’encourager l’efficacité énergétique.

La conclusion d’accords volontaires avec l’industrie automobile

Plutôt que d’imposer aux constructeurs des normes d’émissions contraignantes, l’UE a choisi d’emblée la voie des engagements volontaires, non sans avoir dès 1996 affaibli son objectif initial, qui doit désormais être atteint « d’ici à 2005 (2010 au plus tard) » (8). Deux séries d’accords volontaires seront ainsi validées par la Commission européenne, d’abord en 1998 avec l’Association des Constructeurs Européens d’Automobiles (ACEA) qui produit alors 83% des voitures vendues au sein de l’UE-15, puis en 1999 avec leurs homologues japonais (JAMA) et coréens (KAMA). Par ces accords, les constructeurs s’engageaient à réduire progressivement les niveaux d’émission des véhicules particuliers neufs commercialisés sur le marché communautaire, avec pour objectif un taux moyen de 140g de CO2/km, soit une baisse de 25% par rapport à 1995, et ce d’ici 2008 (ACEA) ou 2009 (KAMA et JAMA).

Mais à l’approche de ce terme, et même si l’on observe une légère tendance à la baisse au fil des ans, force est de constater que les engagements ne seront pas respectés (voir tableau 1), entre autres du fait de l’incapacité et du manque de volonté des constructeurs pour réduire de façon significative le poids des véhicules. Pour ce qui concerne l’action communautaire sur l’offre de véhicules particuliers neufs, les accords volontaires sont un échec.

Le bilan n’est pas plus convaincant du côté des deux autres piliers de la stratégie défi nie en 1995, à savoir d’une part l’information des consommateurs via l’affichage des émissions de CO2 et d’autre part le recours à la fiscalité pour promouvoir l’efficacité énergétique des véhicules. Ces deux composantes devaient permettre, en orientant la demande vers des véhicules plus sobres, de combler la différence entre l’objectif de 140g/km visé par les accords volontaires et l’objectif global de 120g/km.

L’information relative à la consommation et aux émissions de CO2

Adoptée en septembre 1999, la directive 1999/94/CE (9) avait pour objectif de permettre aux acheteurs de faire leur choix en toute connaissance de cause. Elle impose ainsi aux États membres de publier chaque année un guide gratuit listant, pour l’ensemble des voitures particulières neuves disponibles à l’achat, la consommation de carburant et les émissions de CO2. Surtout, elle impose aux constructeurs automobiles de mentionner les consommations de carburant et les émissions de CO2 des véhicules neufs, non seulement sur les lieux de vente (affiches et étiquette énergie apposée sur le pare brise) et dans la documentation, mais aussi sur les supports publicitaires, en particulier dans la presse. Cette obligation, cependant, est largement contournée dans les faits. En particulier, 99% des publicités publiées dans la presse écrite ou affichées sur les panneaux publicitaires sont manifestement illégales (10), puisque la directive de 1999 stipule que la consommation et les émissions de CO2 doivent être « facilement lisibles et au moins aussi visibles que la partie principale des informations fi gurant dans [la publicité] ».

La mise en place de mesures fiscales afin d’encourager l’efficacité énergétique

En septembre 2002, la Commission avait présenté une nouvelle stratégie de taxation des voitures particulières dans l’UE, avec deux objectifs complémentaires : une meilleure coordination des régimes fiscaux en vigueur pour lutter contre la fragmentation du marché automobile ; une restructuration de ces régimes pour mettre davantage l’accent sur la protection de l’environnement, en particulier au regard des engagements pris à Kyoto. Les taxes auraient ainsi pu être « totalement ou partiellement calculées sur la base des émissions de CO2 » (11). Mais cette ambition s’est heurtée à des oppositions diverses qui en ont retardé l’application : le 3ème pilier de la stratégie communautaire de 1995 est jusqu’à présent resté lettre morte, même si la Commission a présenté en 2005 une proposition de directive sur laquelle nous reviendrons plus loin.

Vers des mesures plus contraignantes ?

L’échec patent des accords volontaires, le contournement des obligations d’information dans les publicités et les difficultés rencontrées pour avancer sur le plan fiscal placent l’UE le dos au mur. Le temps n’est plus aux atermoiements, mais à la fermeté et donc au choix d’approches plus contraignantes, qu’il s’agisse d’amener enfin les constructeurs à modifier significativement leur offre ou d’orienter avec succès la demande de véhicules neufs vers des modèles moins gourmands et moins émetteurs.

Du côté de l’offre : des normes de performance pour les véhicules particuliers neufs

Prenant acte de l’échec des accords volontaires, la Commission européenne a présenté en février 2007 une nouvelle stratégie de réduction des émissions de CO2 des véhicules neufs (12). Sur cette base, la Commission a ensuite transmis en décembre 2007 au Conseil et au Parlement européen une proposition de règlement (13) visant à abaisser le niveau moyen d’émission des véhicules neufs mis sur le marché à 130/120 grammes de CO2/km d’ici 2012 grâce à la mise en place de normes de performance en matières d’émissions. Mais si le choix d’imposer des normes contraignantes est un pas dans la bonne direction, un certain nombre d’échappatoires viennent noircir le tableau.

Tout d’abord, les mesures proposées pour atteindre les objectifs fixés sont fondées sur une approche dite « intégrée », portant à la fois sur l’amélioration technologique des moteurs et sur deux autres leviers d’action : des progrès technologiques annexes (surveillance de la pression des pneus, indicateurs de changement de vitesse, efficacité des systèmes de climatisation, etc.) et un recours accru aux agrocarburants. C’est au titre de cette approche « intégrée » que l’objectif de 120 grammes est scindé en deux, avec une réduction obligatoire à 130gCO2/km incombant directement aux constructeurs via l’amélioration des moteurs et une réduction complémentaire de 10 gCO2/km via les autres leviers d’action. Selon la Commission européenne, l’ensemble de ces mesures devront être « mesurables, attribuables, et sans compter deux fois les réductions de CO2 ». Le risque existe en effet que l’approche « intégrée » ne vienne in fine affaiblir la portée des obligations, du fait entre autres de la multiplicité des acteurs, qui rendra le contrôle du respect des engagements plus difficile. Par ailleurs, le choix de prendre en compte les agrocarburants pour apprécier l’évolution de l’offre automobile pose un vrai problème, ne serait-ce qu’en raison de l’absence de consensus (et a fortiori de système officiel de comptabilisation) sur les gains en termes de GES qui pourraient leur être attribués dans le cadre de ce dispositif.

D’autres faiblesses doivent par ailleurs être mentionnées. Ainsi, pour ce qui concerne le mode de calcul des émissions spécifiques de chaque constructeur, la Commission propose de prendre en compte uniquement la masse du véhicule, qu’elle considère comme le « paramètre le plus approprié aux fins de la définition de l’utilité ». Or le choix de ce critère pour distinguer différentes classes n’incitera pas les constructeurs à alléger leurs véhicules et risque d’aboutir à un résultat paradoxal puisque les véhicules les plus légers devraient se retrouver avec un objectif plus strict. La Commission, écartant au passage le critère dit « de l’empreinte au sol », option privilégiée par les ONG environnementales comme par le Parlement européen, a donc fait là un choix contre-productif par rapport aux objectifs officiellement poursuivis (14). Autre faiblesse de la proposition, le niveau des sanctions applicables : progressant avec le temps, le taux s’établirait à 20 euros par gramme de CO2/km excédentaire en 2012 pour atteindre 95 euros en 2015, ce qui n’est guère susceptible d’exercer un vrai effet dissuasif sur les constructeurs – l’ONG européenne Transport & Environment recommande par exemple un taux de 150 euros, et ce dès 2102 (15). Enfin, alors que toute stratégie efficace de régulation des émissions de CO2 des voitures se doit de fixer des objectifs sur le long terme, le projet de règlement ne prévoit aucune disposition en ce sens - les ONG environnementales recommandent sur ce point des objectifs ambitieux : 80g de CO2/ km pour 2020 et 60g pour 2025.

Du côté de la demande : vers de véritables incitations financières ?

Enfin, pour orienter avec succès la demande de véhicules neufs vers des modèles moins gourmands et moins émetteurs, la nouvelle stratégie proposée en février 2007 par la Commission européenne propose d’abord une révision de la directive étiquetage. Le but de cette révision est d’améliorer l’information des consommateurs, notamment par la création de catégories d’efficacité énergétique (du même type que celles applicables à certains appareils électroménagers). Mais au sujet de la publicité destinée à ces mêmes consommateurs, la nouvelle stratégie se contente d’inviter les constructeurs à signer « un accord volontaire concernant un code de bonnes pratiques communautaires » : une nouvelle fois, la Commission compte sur la bonne volonté de l’industrie automobile. Le Parlement européen, pour sa part, s’est prononcé en octobre 2007 à une large majorité pour « qu’un pourcentage minimum de 20% de l’espace publicitaire soit réservé à des informations relatives à la consommation d’énergie et aux émissions de CO2 » (16). Si cette intention était traduite dans une directive, les caractères lilliputiens actuellement utilisés dans les publicités pour « informer » le consommateur au regard d’aigle céderaient enfin la place à une information immédiatement visible (cf. image ci-dessous).

 

Mais l’enjeu principal reste l’utilisation de l’outil fiscal pour inciter financièrement les consommateurs à délaisser les modèles les plus émetteurs au profit de véhicules plus sobres. De nombreuses études ont en effet montré qu’une modification de l’assiette des taxes automobiles actuelles contribuerait significativement à la réduction des émissions de GES (17). Sur ce point, les orientations de la Commission restent celles de sa proposition de directive concernant les taxes sur les voitures particulières (juillet 2005) (18). Il s’agit à la fois d’harmoniser la fiscalité au sein de l’UE afin d’assurer le « bon fonctionnement du marché intérieur » et de diminuer les émissions de CO2 des voitures particulières. En effet, pour la Commission, « dans ce cas spécifique, le marché intérieur et l’objectif environnemental sont étroitement liés et les dissocier et aborder ces questions séparément ne produirait pas suffisamment de résultats ». Actuellement, l’assiette et le niveau des taxes d’immatriculation (TI) applicables varient de manière importante d’un État membre à l’autre (entre 0% et 180% du prix hors taxe de la voiture), tandis que l’assiette et le niveau des taxes annuelles de circulation (TAC) oscillent entre 30 euros et 463 euros par véhicule : ces divergences sont considérées comme des entraves à la libre circulation des marchandises. La proposition de la Commission prévoyait, outre la suppression progressive de la TI sur une période de 5 à 10 ans, une restructuration de l’assiette de la TI et de la TAC : à compter du 1er décembre 2008, 25% du total des recettes fiscales générées par la TI et la TAC devrait être lié aux émissions de CO2, puis 50% à compter du 31 décembre 2010, le tout évidemment en respectant le principe de neutralité fiscale.

Reste que cette proposition relève de l’article 93 du TCE, qui requiert pour son adoption l’unanimité des États membres : dans une Europe qui en compte désormais 27, son avenir est mal engagé. De plus, conformément au principe de proportionnalité, plusieurs éléments d’application essentiels resteraient du ressort des Etats membres, notamment le niveau des taxes et leurs taux de différenciation. Il s’agit pourtant là des deux paramètres déterminants afin qu’une différenciation nette puisse être faite par le consommateur au moment de l’achat entre un véhicule faiblement émetteur et un véhicule très polluant. Bref, même si la proposition de directive de 2005 était adoptée, on peut craindre que les États membres n’en fassent qu’une application superficielle. (19)

Demain, demain, toujours demain

Confrontée au défi de la réduction des émissions des voitures neuves, l’UE ne cesse de reporter échéances et mesures contraignantes, alors que l’opinion publique, certes peu enthousiaste face à la perspective de dispositions fiscales, se prononce par contre très massivement pour l’adoption rapide de mesures imposant aux constructeurs automobiles une réduction de 25% de la consommation des véhicules mis sur le marché (ce niveau de réduction correspond à l’objectif 120 gCO2/km) (20). Un fossé est donc en train de se créer entre les citoyens et les décideurs politiques, dont le mot d’ordre, face à l’urgence climatique, semble bien être « demain, demain, toujours demain » (21).