Compartir la riqueza

No puede decirse que escaseen los análisis y las recomendaciones sobre la ordenación pesquera. A pesar de su profusión, la sobrepesca afecta a numerosas poblaciones de peces, la situación económica de numerosas comunidades pesqueras está lejos de ser boyante y más tarde o más temprano las normas terminan fracasando.

Dinamarca ha intentado resolver la crisis de la gestión mediante la definición de un marco que aliente a los pescadores a desplegar sus talentos e ingenio con miras a mejorar al mismo tiempo su propia economía y la situación de los recursos. Dinamarca introdujo las cuotas individuales transferibles (CIT) en 2003 y en 2007, a fin de adaptar la capacidad de la flota a las oportunidades de pesca, de alcanzar una economía viable y de favorecer a la pesca de bajura. Dinamarca optó por este método para responder a sus obligaciones como Estado miembro de la Unión Europea (UE) a la hora de repartir las cuotas nacionales asignadas según la política de recursos de la UE.

Por lo que respecta a la política pesquera de la UE y su próxima revisión, Dinamarca propone distanciarse de la gestión basada en “regulación y control” para orientarse hacia otra basada en

“incentivos y documentación”, sinónimo de “gestión de cuotas de captura” (GCC), muy diferente del sistema actual que consiste en administrar los cupos de desembarco.

El 8 de octubre de 2009 los ministros de Dinamarca, Alemania, el Reino Unido y Escocia presentaron una declaración conjunta en la que urgían a establecer una nueva política pesquera basada en la GCC en la que el pescador debe contabilizar el volumen total de pescado que extrae del mar y no solamente el que decide desembarcar. El 1 de enero de 2003 Dinamarca introduce el régimen de CIT en las pesquerías de especies pelágicas y el 1 de enero de 2007 en las demersales, de mayor complejidad. Esta decisión política llegó después de más de una década de estériles debates y fue aprobada tan sólo por un estrecho margen en el parlamento.

El objetivo del régimen de CIT consiste en generar altos rendimientos económicos y una explotación efectiva de los recursos dando al pescador un amplio margen de maniobra a la hora de planificar la pesca y las inversiones necesarias. Los partidos políticos eran conscientes de que la gestión de CIT incentiva la eficiencia económica. Se trata de un sistema diseñado para apoyar una pesquería de bajura competitiva, facilitar la entrada de pescadores jóvenes y reducir los descartes.

Sólo pueden participar en las pesquerías CIT aquellos pescadores registrados o empresas pesqueras que obtengan más del 60% de sus ingresos de la pesquería en cuestión, en buques fletados por los propios pescadores. Con esto se garantiza que los beneficios obtenidos de la pesquería permanecen en las comunidades pesqueras.

Consideraciones especiales

En un primer momento los derechos se reparten asignando a cada pescador una cuota de la población en cuestión, que se calcula en función del historial del pescador y del pesquero durante las tres campañas precedentes. A los pesqueros con un historial atípico (que hayan sufrido un naufragio o un cambio de titularidad, por ejemplo) se les da un tratamiento específico. Todos los pesqueros con ingresos anuales por encima de 30.000 Euros quedaron incluidos en el régimen de CIT. La flota restante, una porción insignificante, sigue regulada por el método de cuotas clásico.

De esta forma los recursos pesqueros siguen siendo públicos y las cuotas pueden retirarse en un plazo de ocho años. El método de reparto establecido, que asigna al pescador una participación que tiene en cuenta la situación actual de su pesquería es una medida que pretende aplacar a los pescadores opuestos a las CIT. Según esta lógica, los adversarios del sistema no se verían perjudicados seriamente por él ya que no están obligados a comprar o vender derechos sino que pueden continuar su faena normal gracias a una CIT calculada en función de su historial anterior, una situación que no sería posible si los derechos se reparten mediante subasta, por ejemplo. La flexibilidad en el uso de las cuotas se convirtió en objetivo prioritario. El modelo CIT permite una adaptación estructural gracias a la venta definitiva de las participaciones y al mismo tiempo una flexibilidad en la gestión cotidiana al permitir su cesión temporal y la cooperación en el seno de mancomunidades. Agrupar las cuotas de un grupo de pescadores en consorcio o mancomunidad aspira a fomentar la colaboración entre los miembros de una localidad a la hora de decidir los niveles óptimos de explotación de los recursos disponibles y el mejor uso y desarrollo posible de las infraestructuras e instalaciones portuarias.

De esta manera se cumplen sobradamente los principales criterios para una gestión eficaz de CIT: propiedad y transferibilidad. Las mancomunidades de cuotas han cobrado gran popularidad y demostrado su enorme eficiencia. Si la cesión definitiva (compraventa) de derechos debe registrarse en la Dirección General de Pesca, la cesión temporal y el intercambio dentro de la mancomunidad y para el mismo año pueden hacerse de forma flexible y sin notificar a la autoridad. Las mancomunidades de cuotas son acuerdos privados, regulados por un administrador y deben ser aprobados por la Dirección General de Pesca. El consorcio debe hacer respetar las cuotas anuales asignadas a sus miembros. Actualmente funcionan siete, cuya flota captura la mayor parte de las especies demersales del país. Entre todas han puesto en marcha un portal web (www.puljefiskeri.dk) que permite al pescador intercambiar o ceder su cuota por internet.

La cesión y el intercambio de cuotas permiten al pescador ajustar al máximo su faena cotidiana a su asignación. Puede incluso capturar especies no incluidas en su cuota dentro de una pesquería mixta y corregir la situación después del desembarco tomando una participación de otro pescador, una posibilidad más rentable que además reduce los descartes de especies no incluidas en la cuota.

Los consorcios han adoptado una norma que establece que no debe descartarse captura alguna mientras uno de sus miembros cuente con una cuota para ella. Si bien esto no garantiza la eliminación total de los descartes, al menos los ha reducido y da notoriedad a las buenas prácticas pesqueras.

Cualquier pescador registrado puede incorporarse a una mancomunidad y beneficiarse de esta manera de esta flexibilidad en la cesión y el intercambio de cuotas. Al afiliarse, el pescador aporta la cuota asignada a su pesquero. La mayor parte de los consorcios funcionan meramente como un sistema para facilitar el canje sin que el pescador pierda en ningún momento el control pleno de sus derechos individuales. Otras, como la de Thorupstrand, aplican un régimen de cooperativa, donde los cupos individuales se acumulan en una cuota única gestionada por el conjunto de sus miembros. En este caso la afiliación pasa por el pago de una modesta cotización. Gracias a este sistema los pescadores jóvenes que no tienen cuota alguna pueden adquirir una participación en igualdad de condiciones con los miembros fundadores. Ningún excedente puede salir del ámbito de la cooperativa. Siempre y cuando las mancomunidades registren de forma estricta y fiable todas las capturas, tienen un amplio margen de maniobra para organizar su funcionamiento.

El régimen de gestión otorga asimismo una alta prioridad a consideraciones sociopolíticas. A fin de apoyar la pesca de bajura se han reservado cuotas de las poblaciones más importantes en forma de primas para las embarcaciones con eslora -inferior a 17 metros. La participación en la flota de bajura es voluntaria. Si un barco se incorpora a este sector, debe permanecer en él durante tres años antes de recibir esa prima. A lo largo de todo este período debe dedicarse exclusivamente a operaciones de bajura y no puede vender capturas que no pertenezcan a esta categoría ni aumentar la capacidad del buque. Si el sector atrae a un gran número de buques, la prima que recibirá cada uno mengua, mientras que aumentará si el interés y el número de barcos se reducen. Unas pocas cifras sirven para ilustrar el sistema: la flota de bajura captura entre el 30 y el 40% de poblaciones destacadas como las de solla, lenguado y bacalao. De la cuota total se reserva una pequeña parte en el llamado Fondo Pesquero, cuyo volumen se decide anualmente. Esta reserva puede concederse por ejemplo a pescadores o pesqueros que participen en iniciativas de mejora de la recogida de datos o en experiencias innovadoras. De momento el fondo se destina a pescadores jóvenes que acaban de comprar su primer pesquero. Cuando se estableció ese fondo no se consideró necesario aplicar un impuesto sobre los recursos al mismo tiempo que se introducían las CIT.

El modelo de CIT introduce igualmente normas sobre la concentración de la propiedad de derechos y la obligatoriedad de mantener la actividad pesquera a fin de mantener la titularidad de las CIT. Los resultados de la experiencia danesa con la gestión de CIT son muy alentadores. En 2007-2008 la flota experimentó una reducción del 25%, manteniéndose estable desde entonces. En este período su rentabilidad aumentó del 9 al 20%, y las inversiones se duplicaron a medida que los buques más antiguos eran reemplazados por nuevos modelos, disparándose las destinadas a equipos de gran valor añadido porque los pescadores empezaron a primar la calidad sobre la cantidad.

En el nuevo régimen las pesquerías de bajura cobraron competitividad, aumentando sus cuotas de las poblaciones demersales más significativas. La mayor parte de los pescadores se pregunta hoy en día por qué tardaron tanto en adoptar las CIT.

El calendario de implantación del sistema muestra un arraigo muy rápido una vez adoptada la decisión política. El régimen fue aprobado en noviembre de 2005 y en diciembre del mismo año se había establecido el marco jurídico necesario. El cálculo de cuotas, el reparto y la resolución de las apelaciones sobre el reparto inicial representaron una tarea ímproba que se prolongó hasta noviembre de 2006. El sistema operaba a pleno rendimiento el 1 de enero de 2007 y la adaptación estructural de la flota se remataba a mediados de 2008. La gestión de las CIT tiene repercusiones económicas y distributivas. Por esa razón conviene establecer un nexo claro entre los objetivos del sistema danés y la normativa de aplicación. Tanto durante su planificación como durante la aplicación práctica cabe sacar en limpio algunas lecciones.

La opinión de los pescadores

El reparto inicial de derechos debe ser equitativo y aceptado por todos. Se trata de la distribución de un activo financiero, de manera que la equidad depende en gran medida de la opinión que el pescador tiene del sistema. Una masa crítica de pescadores descontentos puede arruinar el desarrollo del sistema y provocar rechazo.

¿Cómo va a evolucionar el mercado de CIT? En Dinamarca existía una preocupación por encontrar el equilibrio adecuado dentro del nuevo mercado abierto para los derechos de pesca. Por ejemplo, nos preguntábamos si el precio que tendrían que pagar los pescadores por las CIT y por permanecer en la pesquería no sería demasiado alto, impidiéndoles inversiones útiles. No fue así, y si bien la crisis actual ha estrechado considerablemente los márgenes de rentabilidad y reducido el valor de los derechos de pesca, los pescadores y las instituciones financieras consideran que la situación no es dramática.

Las CIT y su transferibilidad suelen considerarse como una vía abierta a la concentración de capitales, la explotación y el colapso de las sociedades dependientes de la pesca. La experiencia danesa al cabo de cuatro años desde la implantación de las CIT demuestra que puede tener un efecto neto positivo para las pesquerías de bajura y responder a otras prioridades políticas y sociales. Conviene distinguir estructura de exceso de capacidad. Si por una parte es posible asegurar una estructura que redunde en beneficio de la pesca artesanal, la lógica de las CIT no permite que se mantenga un exceso de capacidad. Por este motivo, el establecimiento de CIT en una situación de exceso de capacidad determinará la reducción de la flota y la aparición de espacios vacíos en algunos puertos. En Dinamarca, los puertos más activos florecieron. Merece la pena observar que Esbjerg, uno de los puertos de mayor tamaño, hoy en día ha perdido casi totalmente su actividad pesquera, mientras que otros puertos menores y calas de desembarco prosperan.

El Fondo Pesquero representa un instrumento que podrá respaldar el desarrollo del sector y favorecer los necesarios ajustes en el reparto. Sin embargo en Dinamarca las correcciones ajustes no han sido necesarias: en caso de que lo fueran, habría que proceder con suma cautela. Los resultados de la aplicación del modelo danés eran previsibles, sin sorpresas. Ahora bien, la rapidez con que los pescadores se adaptaron a la nueva situación con medidas estructurales y con la institución de las mancomunidades sí que pilló a todos desprevenidos. Esta respuesta ágil y constructiva en el comportamiento de los pescadores llevó a pensar que también pueden asumir plenamente la responsabilidad de la gestión de los recursos.

Los regímenes de CIT ofrecen una oportunidad para la pesca sostenible pero no una garantía absoluta. Los descartes de especies menos valiosas (selección de calidad) y la pesca ilegal no desaparecen automáticamente con su aplicación. En septiembre de 2008 Dinamarca presentó a la UE una nueva propuesta de política pesquera basada en laGCC. La principal característica de la GCC consiste en que los pescadores responden de la totalidad de sus capturas, tanto si las desembarcan como si las descartan arrojándolas al mar. La propuesta sugiere que cualquier pescador puede participar en el sistema de forma voluntaria. Como tienen que computar todas las capturas, las cuotas asignadas a estos pesqueros son más abultadas.

Un cambio radical

Esto representa un cambio radical con respecto al régimen actual, en el que las cuotas se aplican a las cantidades desembarcadas y numerosas normas y existen numerosos controles para regular el comportamiento del pescador en el mar y reducir de esta manera los descartes y la pesca ilegal.

El pescador que adopta el régimen de GCC y permanece en él, asume igualmente la carga de la prueba de su cumplimiento. Deben aportar documentación fiable que respalde las capturas totales realizadas. Dinamarca propone que para dar la máxima credibilidad a esa documentación podría apoyarse en un circuito cerrado de televisión y un sistema de sensores que se instalarían en todos los buques adscritos al sistema.

La sustitución de las cuotas de desembarco por las cuotas de captura obliga al pescador a responsabilizarse de la cantidad total que extrae de una población determinada. En vez de aumentar el valor del pescado desembarcado mediante el descarte puede optimizar el valor de la captura gracias a una pesca más selectiva.

Dinamarca respaldó su propuesta con la ejecución de un proyecto piloto que pretendía ilustrar el potencial de un régimen de GCC basándose en datos reales de captura. En septiembre de 2009 Dinamarca terminó este experimento de doce meses de duración, en el que participaron seis buques dotados de cámaras y sensores. EL proyecto indica de forma convincente que puede conseguirse un cómputo pleno de capturas, una reducción de los descartes y un cambio en la conducta de los pescadores. Los pescadores participantes apoyaron la idea y la forma en que se llevó a cabo. Los resultados pueden consultarse en www.fvm.dk/yieldoffish.

Basándose en la declaración conjunta del 8 de octubre de 2009, la UE decidió introducir un elemento de GCC a título experimental y a escala limitada en 2010. Dinamarca, Inglaterra, Alemania, Escocia y Suecia se preparan actualmente para aplicar el régimen de GCC a unos 80 buques en aguas europeas en el año 2010.

La continuación y la profundización del régimen de GCC en 2010 mostrarán si la introducción de una opción alternativa de gestión puede conseguir los objetivos buscados, a saber, un registro adecuado de capturas, datos científicos objetivos, simplificación legislativa, pautas de explotación de recursos más eficaces y el abandono de los descartes. Por lo que respecta a los enormes costes públicos que generan la gestión y la vigilancia de la pesca, aportará datos valiosos sobre la rentabilidad del método alternativo.

La pesca debe generar riqueza para las comunidades pesqueras y para la sociedad en su conjunto. Hoy en día es raro que así sea. El ejemplo danés muestra que se puede diseñar un régimen de gestión que responda al mismo tiempo a las prioridades políticas y a la eficiencia económica. De esta manera se puede reducir al máximo el capital invertido en las flotas y eliminar el exceso de capacidad. Por añadidura, se alcanza un máximo valor de los recursos si se alienta al pescador a rendir cuentas sobre la totalidad de su captura y no de lo que desembarca. La gestión mediante derechos transferibles representa el mayor incentivo posible a la optimización de las aportaciones de capital. Este es el elemento clave con miras a equilibrar la capacidad de la flota y las oportunidades de captura y a recuperar una economía saneada. La GCC por su parte aporta el máximo incentivo posible a la pesca selectiva y a la presentación de todo el pescado capturado en la lonja, fundamental para una explotación óptima de las poblaciones marinas.

El Instituto Danés de Economía de los Recursos y los Alimentos realizó una estimación de los beneficios que aporta este tipo de gestión basándose en la experiencia de las CIT y el ensayo de GCC aplicado a seis buques. El cálculo no es extrapolable a todas las pesquerías del mundo. Sin embargo, los resultados sugieren que la gestión basada en CIT y GCC puede merecer la pena en numerosas pesquerías del mundo entero (ver la tabla sobre estas líneas).

La tabla indica que la gestión de CIT puede por sí sola dar más rentabilidad a la flota. Sin embargo, los beneficios alcanzados se reducen considerablemente si se tienen en cuanta los datos empíricos sobre los descartes selectivos o de todo tipo. La pesquería obtiene 46 millones de euros de beneficio pero la sociedad en su conjunto tan solo 21 millones. Si se introducen las CIT y la GCC al mismo tiempo los beneficios para la pesca y para la sociedad se igualan ya que el pescador no puede mejorar sus ingresos explotando en exceso el recurso.

En conclusión, de la aplicación del modelo pesquero danés se deriva un concepto de riqueza basado en los principios siguientes:

• el capital utilizado para la captura no supera lo estrictamente necesario, y

• el valor del recurso tiene en cuenta la totalidad de su capacidad productiva para el conjunto de la sociedad, y no sólo la fracción con mayor valor para el pescador.

El modelo de GCC merece divulgarse y ser tenido en consideración a fin de mejorar la explotación de los recursos marítimos en el mundo entero.

Declaración conjunta de los ministros de Dinamarca, Alemania y el Reino Unido

Creemos que existen buenas razones para que los pescadores rindan cuentas fehacientes de la totalidad de las capturas que realizan. Brindaría una información más exacta sobre las cantidades extraídas de las poblaciones de peces, permitiendo una mejor gestión de las mismas y propiciaría el desarrollo de métodos, artes y aparejos de pesca selectivos, maximizando el valor de las capturas y reduciendo al mismo tiempo el despilfarro de los descartes. Por estos motivos queremos explorar y poner a prueba la implantación de mecanismos de gestión voluntarios, que ofrezcan incentivos a los pescadores y estén basados en las cuotas de captura y no en las de desembarco. Nos gustaría que los pescadores que opten por estas medidas asuman la responsabilidad de documentar la totalidad de sus capturas y que la documentación aportada ofrezca una fiabilidad incuestionable.

Hasta ahora las experiencias con el soporte documental fílmico y las operaciones sin descartes muestran que una documentación fehaciente puede constituir una solución viable. Sin embargo, reconocemos que resulta necesario profundizar en el tema para poder contar con pruebas incontestables que permitan un cambio de orientación. Estamos dispuestos a trabajar con la Comisión Europea y el Consejo, así como con los pescadores, durante el año 2010 a fin de matizar estas ideas y explorar su potencial en la práctica, de manera que en el futuro se transformen en un valioso punto de referencia para desarrollar una nueva y más eficaz PPC.

En Aalborg, a 8 de octubre de 2009, Eva Kjer Hansenlise Aigner Huw Irranca-Davies Richard Lochheed