Une cause structurelle d’inefficacité : le sous-investissement dans les infrastructures de transport

Les sommes investies dans les transports urbains expliquent en partie le manque d’efficacité de la politique de transports urbains. En effet, le sous-investissement dans le transport urbain est symptomatique des contraintes budgétaires et institutionnelles qui s’imposent aux Philippines depuis la fin des années 90. Depuis la crise asiatique, le pays souffre d’un important déficit d’investissement dans les infrastructures (actuellement 2,4% du PIB, d’après une étude récente de la Banque Mondiale qui souligne que le benchmark international en la matière fait état de 4%). L’investissement dans les transports s’est élevé à une moyenne de 3,4 milliards de PhP, soit 11% du budget national. Or d’après le master plan du MMUTIS, l’investissement public nécessaire pour le transport urbain doit s’élever à 9,8 PhP par an.

Le recours aux capitaux privés pour pallier le manque d’investissement public

Le gouvernement philippin a reconnu que l’investissement insuffisant dans les infrastructures pourrait mettre en péril la croissance économique future du pays et tente de mettre en oeuvre les efforts pour investir dans les transports pendant la période 2006-2010, au cours du nouveau MTDP. Cependant, le gouvernement a par ailleurs lancé une politique importante de rigueur afin d’arriver à l’équilibre fiscal d’ici à 2009, ce qui laisse peu d’opportunités pour le financement public des infrastructures. Une des solutions proposées à ce dilemme consiste en un recours accru aux PPP. Dans ce domaine, de nombreux observateurs restent prudents sur l’utilisation de ce type de solution pour le financement d’infrastructures lourdes. Un document de la banque mondiale sur les stratégies de transports urbains se réfère au cas de Manille, avant la mise en place du Transport Master Plan, pour discuter de l’intervention des capitaux privés dans la politique de transport métropolitaine. L’auteur montre que le fait de se reposer systématiquement sur des financements privés pour les investissements importants complexifie la gestion et la coordination, et représente une charge considérable pour les administrations.

La multiplication des projets « pièce par pièce »

Le gouvernement Philippin, en se dotant d’une législation attractive pour les capitaux privés, a donné des garanties importantes au secteur privé pour motiver les investissements, en assurant certains risques pris par les investisseurs. Cela explique que la participation du secteur privé se focalise sur les trajets les plus lucratifs, laissant les moins attractifs au secteur public, ce qui tend à donner une approche « pièce par pièce ». En contrepartie, le gouvernement devait dès lors s’attendre à prendre en charge les problèmes d’intégration et de coordination qui risquaient de subvenir.

On peut voir dans l’accumulation des projets d’infrastructures routières la perpétuation de cette tendance au « pièce par pièce ». Les problèmes qui en découlent correspondent à ceux qui sont survenus lors de la création de la ligne MRT3. On a vu que les charges liées à l’intégration avec les différentes lignes ainsi qu’avec les infrastructures routières n’ont pas été prises en compte par l’opérateur privé (le MRTC), avec un impact négatif sur le fonctionnement du système de transport à Manille. Il faut souligner que les rares projets d’infrastructures qui ont vu le jour sont des projets considérés comme particulièrement rentables (la Naia Expressway, voie à péage au Sud de Manille) et porté par des opérateurs privés japonais, cependant que les autres rencontrent des problèmes récurrents de financement.

Même si la participation du secteur privé est appropriée dans certains cas, vu les contraintes financières, l’approche « pièce par pièce » aboutit souvent à un déficit de coordination entre les modes et les systèmes, d’un point de vue technique et institutionnel (c’est-à-dire en termes d’intégration opérationnelle, de transferts intermodaux, de coordination de la tarification, et d’absence d’économie d’échelle).

Le cercle vicieux de l’affaiblissement de l’Etat

Lors de la mise en place de la législation sur les BOT, des observateurs considéraient déjà que les garanties prises par le gouvernement étaient trop onéreuses, et que les risques encourus par le secteur privé sont transférés au secteur public, et fait reposer la charge des projets mal conçus sur l’Etat philippin. En créant un environnement attractif pour la participation du secteur privé dans des entreprises qui requièrent d’importants capitaux, les principes mêmes de prise de risque propre au secteur privé sont être mis à mal. Quand les coûts augmentent de manière inattendues, que la fréquentation est faible, d’autant plus que les tarifs sont trop élevés, le gouvernement, si prompt à rechercher la participation du secteur privé se retrouve à rembourser les dettes, cependant que les opérateurs privés réalisent leur retour sur investissement grâce au contribuable philippin. Le risque principal serait que le manque de moyens des institutions publiques soit aggravé par la mise en place de conditions avantageuses à l’investissement privé, afin d’attirer les capitaux nécessaires pour pallier les déficits d’infrastructures. En réservant les segments rentables du réseau aux investisseurs, et en finançant avec l’argent public les segments non rentables, l’Etat diminue les marges de manoeuvre de son budget.

On voit que le recours à d’importants investissements privés souhaité par le gouvernement doit s’accompagner d’un encadrement fort, et pose la question de la cohérence de l’action publique dans le secteur des transports. C’est à l’aune de ce critère que nous allons à présent tenter de décrire et évaluer la politique de transport à Métro Manille.