Le marché au cœur de la politique allemande du logement

L’Allemagne est parfois regardée avec des yeux envieux par les militants français du droit au logement : les coopératives d’habitat y sont largement développées, le droit des locataires est très favorable, les projets d’habitat communautaire fleurissent…

Pourtant on entend peu parler du logement social allemand. Et encore moins de son démantèlement. Et pour cause, le logement social n’existe pas en tant que domaine unifié et homogène.

La politique du logement en Allemagne a toujours été plutôt orientée vers la réalisation d’un marché du logement dont de larges segments sont accessibles à la majorité de la population plutôt que vers la création d’un secteur du logement social à part entière, accueillant les ménages qui ne peuvent se loger dans l’offre privée.

D’où vient la politique du logement actuelle ?

En 1950, l’Allemagne de l’ouest compte 16,7 millions de foyers (50,8 millions d’habitants) : pourtant seuls 10 millions de logements sont disponibles à cette époque. Aux réfugiés des anciennes provinces de l’Est s’ajoutent aussi les personnes qui ont quitté la RDA (entre 1949 et 1961, leur nombre est évalué à 3 millions). Le logement constitue donc l’une des priorités des gouvernements qui se succèdent jusqu’à la fin des années 1970.

Deux lois des années 1950 cherchent à réactiver l’élan dans la construction sociale que la République de Weimar avait su entraîner. Elles sont toutes deux d’inspiration conservatrice. La « seconde loi sur la construction de logements » de 1956, qui est restée en vigueur jusqu’en 2001, exprime nettement cette orientation : « Le soutien à la construction de logement a pour but d’éliminer le manque de logements et de permettre à une large portion de la population d’accéder à la propriété. Le soutien apporté doit permettre de fournir un nombre de logements suffisants pour l’ensemble des couches sociales, en fonction de leurs besoins différenciés, et ceci en particulier pour les personnes qui ne parviennent pas à trouver seules un logement. Les logements qui seront financés en priorité seront ceux qui assureront l’épanouissement d’une vie de famille saine, en particulier pour les familles nombreuses. Le soutien à la construction doit majoritairement concerner la formation d’une propriété privée (logements familiaux ou logements de propriétaires occupants). Pour la réalisation de la propriété privée, l’épargne personnelle et la volonté d’auto-organisation doivent être stimulées. » (1)

L’orientation vers la propriété de son logement et le rôle central de la famille (nombreuse) dans la société allemande de l’après-guerre sont donc deux grandes clés de la politique publique du logement à l’Ouest.

La loi de 1956 marque le passage à un nouveau modèle du logement social, celui qui a fait jusqu’en 2001 l’originalité de l’Allemagne en la matière. Ce modèle se base sur quatre caractéristiques.

Pas d’acteurs spécifiques du logement social

Les aides de l’Etat pour la construction peuvent être accordées non plus seulement aux organismes relevant de l’utilité publique mais aussi aux bailleurs purement privés. Le marché privé a toujours été le pivot de la politique allemande du logement. Dans ce sens, elle ne fait pas de distinction lorsqu’elle accorde des fonds publics à des projets de construction entre les différents acteurs du logement.

L’octroi de subventions n’est pas lié à une qualification sociale particulière des bailleurs. Les maîtres d’ouvrage privés et les sociétés de promotion immobilière ont droit à ces subventions au même titre que les sociétés d’habitat d’utilité publique et à but non lucratif.

L’une des idées principales de la politique publique du logement en Allemagne est de laisser avant tout le soin au marché de fournir des logements. Les structures d’utilité publique n’ont ainsi été soutenues que dans les périodes où le marché était insuffisant pour générer des constructions répondant aux besoins de la population. Une fois la pénurie résorbée, la construction portée par les structures d’utilité publique n’a plus été particulièrement soutenue. Pour en savoir plus sur les structures d’utilité publique dans le domaine du logement (coopératives, fondations, sociétés communales), lisez l’article « Le secteur privé du logement d’utilité publique en Allemagne ».

Un public large du logement social

Le public visé par le logement social est défini comme « les plus larges couches de la population », soit 80 % des ménages à l’époque. Les prix et les caractéristiques des logements sociaux sont donc adaptés aux besoins des familles des classes moyennes (un couple avec 1 à 2 enfants).

La question de la fourniture d’un logement à des groupes de population aux faibles revenus est explicitement écartée des programmes de logement social, car elle est perçue comme une mission de politique sociale. Les plus pauvres doivent pouvoir bénéficier indirectement de la politique du logement, grâce aux « effets de cascades » induits par les programmes de construction : les familles de classes moyennes quittant leurs logements dans le bâti ancien, au profit des logements modernes offerts par le secteur social, libèrent des appartements aux loyers modérés, que peuvent récupérer les ménages aux revenus plus faibles.

Un logement social « à caractère temporaire »

Le « logement social » ne correspond pas à un parc de logements circonscrit mais à une caractéristique limitée dans le temps des logements. Un logement est dit « social » lorsque, pour sa construction, le bailleur a sollicité un prêt public : durant les années de remboursement de ce prêt, les locataires de l’appartement sont choisis (sur recommandation de la commune) selon des critères sociaux, notamment selon leur niveau des revenus. Mais une fois les subventions remboursées, le logement retombe dans le secteur du marché privé. C’est ce que Christian Donner appelle la « soziale Zwischennützung ».

Le logement social peut être locatif ou en propriété privée

Les aides publiques sont accordées tant pour des logements locatifs que pour des logements occupés en propriété. Les différentes lois composant la politique allemande du logement sont marquées par la prégnance de l’idéologie de la propriété privée individuelle, liée à celle du développement d’une « vie de famille saine ».

Le logement locatif n’a été vu longtemps que comme une phase transitoire, dans un parcours souhaitable d’accession à la propriété. C’est pourquoi la loi de 1956 autorise les particuliers qui souhaitent faire construire un logement individuel à bénéficier des fonds publics dédiés au logement social.

Les objectifs d’accession à la propriété pour le plus grand nombre n’ont pas eu les effets escomptés : c’est surtout l’expansion du logement locatif qui a été financée en pratique par les dispositifs publics.

C’est ainsi que l’Allemagne est devenue un pays de locataires, plutôt que de propriétaires : en effet, si la France compte aujourd’hui 56 % de propriétaires de leur logement, la proportion en Allemagne s’établit à 42,5 % de propriétaires contre 50,5 % de locataires et 7 % de personnes logées dans des coopératives d’habitat.

Berlin fait figure d’exemple extrême puisque c’est une ville qui compte 90 % de locataires. Les rapports locatifs y sont par conséquent assez différents de ceux que l’on connaît en France.

Une régulation stricte des rapports locatifs et des loyers

Au-delà du logement dit « social », les pouvoirs publics interviennent sur le marché par une régulation stricte des rapports locatifs et notamment des augmentations de loyers : cette intervention doit faciliter l’accès de la majorité de la population à un logement abordable. Pour connaître le détail de cette réglementation des rapports locatifs, très favorable aux locataires, et son influence sur la régulation des prix des loyers, vous pouvez lire l’article « Des locataires allemands bien protégés ».

Au fil de l’instauration de différents axes de la politique du logement sont apparus des acteurs variés, qui n’ont jamais formé un véritable secteur du logement social unifié.

C’est peut-être pour cette raison qu’aujourd’hui le démantèlement d’un grand nombre des modalités qui constituaient jusqu’alors un soutien public au logement abordable se fait dans un silence assourdissant de la part de l’ensemble des acteurs concernés par ces transformations.