Denuncia de ciudad viva y otro versus estado de Chile ante Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Antecedentes

El Gobierno de Chile, a través del Ministerio de Obras Públicas, ha desarrollado una política pública orientada a construir autopistas urbanas en la ciudad de Santiago. La construcción de estas vialidades urbanas las ha gestionado mediante el sistema de concesiones establecido en la Ley de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas6, la Ley de Concesiones.

La política de construcción de autopistas urbanas se encuentra contenida en el Plan de Infraestructura para Santiago, y en éste se proyecta alrededor de 215 kilómetros de autopistas urbanas con una inversión estimada en {{US $1.800.000.000}} (mil ochocientos millones de dólares de los Estados Unidos de América).

El Gobierno de Chile no ha desarrollado políticas o prácticas de participación ciudadana en el diseño, gestión y desarrollo de esta política de concesión de autopistas urbanas, sino que muy por el contrario normalmente ha sido reacio a estos procesos, desarrollando esta política en una asociación pública con el sector empresarial del ramo de la construcción y con las empresas financieras, sin considerar la participación de la sociedad civil ni tampoco de la comunidad directamente afectada por los proyectos específicos.

Es más, dado que la única institucionalidad que considera la participación de la sociedad civil es la Ley Sobre Medio Ambiente, la sociedad civil ha desarrollado su labor orientada a que estos proyectos sean incorporados al Sistema de SEIA consagrado en esa Ley, por cuanto en sus artículos 26 y siguientes consideran la participación ciudadana, como un requisito previo para la aprobación de un determinado proyecto que requiere la Evaluación de Impacto Ambiental, en adelante EIA. El proceso de participación ciudadana contemplado en la Ley 19.300, es bastante defectuoso en tanto no cumple con los requisitos que debe tener todo proceso participativo, es decir que sea temprano, en todas su etapas, financiado y en ocasiones vinculante. Además, este proceso participativo está solamente acotado a los aspectos medioambientales.

No obstante que las autopistas son vialidades que causan o pueden causar, en cualquiera de sus fases, impacto ambiental sustantivo y producen severos efectos urbanos, éstos deben conforme al artículo 10 de la Ley 19.300 ingresar al SEIA, y por lo tanto se debe producir la participación ciudadana, el Gobierno de Chile ha sostenido en toda clase de comunicaciones y presentaciones administrativas y judiciales, que las autopistas urbanas no son autopistas sino que autovías, a pesar que en una cantidad indeterminada de documentos las considera como autopistas.

El Gobierno de Chile califica las autopistas como autovías, y con esa definición indica que no es obligatorio ingresarlas al SEIA. No obstante esto, cabe señalar que el artículo 9º de la Ley 19.300 establece que los proyectos que no están obligados a ser ingresados al SEIA, pueden ser ingresados voluntariamente por sus titulares, y considerando que el Estado, además, conforme al artículo 4º de la Ley 19.300 debe promover la participación ciudadana, resulta que aunque señale que las autopistas son autovías y por lo mismo no se deben ingresar al SEIA¸ mantiene vigente su obligación conforme al artículo 4º de la Ley 19.300 y 23.1 de la Convención, de promover la participación ciudadana, cuestión que no hace. El Estado de Chile no solamente está obligado a mantener un orden jurídico interno compatible con sus obligaciones internacionales, sino que también debe desarrollar prácticas compatibles con las obligaciones internacionales, cuestión que como se ha explicado no ha ocurrido.

Cabe considerar que el Estado solamente para efectos de sustraer las autopistas del SEIA las califica como autovías, en función de una definición reglamentaria que no tiene rango legal, y que no existen mecanismos independientes para verificar su exactitud, sino que la sola palabra de la autoridad cuestionada, aspecto que nunca es puesto en duda por los Tribunales Superiores de Justicia.

El Gobierno de Chile, omitiendo en todo caso la participación ciudadana, entrega a los concesionarios, una vez adjudicada la concesión, un Estudio de Impacto Ambiental Referencial. Dicho Estudio puede ser aceptado o rechazado por la sociedad concesionaria, y en caso de rechazarlo, ésta debe presentar uno nuevo; pero en todo caso se trata de una negociación privada entre la autoridad central y el concesionario, en el que para nada interviene la comunidad directamente afectada ni la sociedad civil, salvo que el Proyecto ingrese al SEIA, en cuyo caso la institucionalidad ambiental considera la participación ciudadana –la cual es, en todos casos, defectuosa y acotada a temas medioambientales -.

De esa forma todos los aspectos relacionados con el proyecto, salvo que la autoridad lo someta al SEIA, se hacen al margen de toda participación ciudadana tanto de la comunidad afectada por la colosal intervención urbana, que significa la construcción de una autopista, como de la sociedad civil interesada y partícipe en asuntos de interés público, como es el caso de Ciudad Viva, debiendo para estos efectos considerarse que los socios de Ciudad Viva, son generalmente personas que viven en la comunidad afectada por estas autopistas.

Las autopistas urbanas producen, entre otros efectos negativos: segregación de barrios; deterioro de entorno urbano; presión para extender el límite físico de la ciudad y con ello las viviendas de los pobres quedan más lejos de los centros urbanos, formando ghettos de pobreza en las ciudades; presiona por una mayor generación de viajes en automóviles en desmedro del transporte público. Sobre este último aspecto cabe señalar que, aunque las autopistas generan en principio menos congestión, en el mediano plazo terminan por aumentar los volúmenes de ésta. Por esas razones es que el Estado tiene una obligación aún mayor de promover procesos participativos.

Son estas razones las que deben llevar a la autoridad democrática a generar y promover procesos participativos en los que los agentes involucrados puedan llegar a acuerdos racionalmente motivados, tomando en cuenta los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos y las necesidades del bien común. Si bien el Estado tiene por misión velar por el bien común, la vieja tradición estatista de entender que en el Estado se encuentra encarnado el bien común se parece más al autoritarismo que a un régimen democrático. En efecto, la vieja discusión entre la democracia elitista y la participativa, se encuentra hace bastante tiempo inclinada hacia la segunda. Así al menos lo reconoce el Estado de Chile en varios documentos, pero el discurso se distancia de la práctica, en lo que ha sido la política de autopistas urbanas.

Esta ha sido la práctica habitual, al menos en lo referente a la construcción de autopistas urbanas, del Gobierno de Chile, de su función ejecutiva, y que ha sido respaldada por los Tribunales Superiores de Justicia cada vez que ha sido requerida su intervención en forma legal.

Fundamentos de la demanda

El Proyecto conforme al derecho interno de Chile debió haber ingresado al SEIA por 3 razones:

a. El Proyecto interviene el Parque Metropolitano de Santiago que es un área protegida, pues conforme a la Ley 19.300, los caminos públicos que cruzan áreas protegidas deben ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y dentro de éste debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), y por lo tanto debe generarse y promoverse la participación ciudadana.

b. El Proyecto es en los hechos una modificación al Plan Regulador Metropolitano de Santiago, por lo que conforme a la Ley 19.300, debió haber ingresado al SEIA, y haber presentado una EIA, generando obligatoriamente participación ciudadana.

c. El Proyecto es una autopista y no una autovía, su enorme inversión así lo demuestra, por esta razón debió haber sido ingresado al SEIA, presentar un EIA y proceder a desarrollar los procesos de participación ciudadana.

Con todo, a pesar que el Proyecto no cumpliera con los requisitos para ingresar al SEIA, el Estado de Chile conforme lo determinan sus obligaciones nacionales e internacionales - contenidas estas últimas en el artículo 23.1 de la Convención y artículo 2º y 6º de la Carta Democrática – el Estado debió SIEMPRE haber generado procesos participativos.

Las acciones de denuncia y los recursos legales

La demanda se estructura de la siguiente forma:

1. Ciudad Viva y Alejandro Vergara Reyes, en adelante indistintamente los Peticionarios, interpusieron una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en adelante indistintamente CIDH, por la conculcación de derechos fundamentales consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos, en adelante indistintamente CADH.

2. La denuncia se presentó porque la Corte de Apelaciones declaró inadmisible por extemporáneo el Recurso de Protección, interpuesto por los Peticionarios, para que la construcción de la obra pública fiscal denominada “Habilitación del Anillo Intermedio, tramo El Salto Kennedy”, en adelante indistintamente el Proyecto1 (1), fuera ingresada al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en adelante indistintamente SEIA, para que de ese modo se produjera el proceso de Participación Ciudadana que dispone la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en adelante indistintamente Ley 19.300.

3. Los derechos humanos cuya violación se denuncia son los siguientes:

a. Ser oído con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable (art. 8.1 CADH);

b. Tener derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales (art. 25.1 CADH);

c. Tener derecho a que las pretensiones sean resueltas por quien debe decidir respecto de los derechos involucrados (art. 25.2 CADH);

d. Participar directamente en la gestión de los asuntos públicos (art. 23.1 CADH); y

e. La igual protección de la ley (art. 24 CADH)

4. Los tres primeros derechos conculcados se refieren a lo decidido por la Corte de Apelaciones al declarar inadmisible por extemporáneo el Recurso de Protección, en circunstancias que los que se alegó fue la omisión de no haberse sometido el Proyecto al SEIA, y dado que se trata de una omisión, el derecho humano se conculca todos los días, por lo que no corre plazo alguno. Los dos últimos se refieren al hecho que el Estado no ha sometido el Proyecto al SEIA, lo que conforme a la Ley 19.300 habría significado desarrollar un proceso de participación ciudadana, y en caso de entenderse que legalmente el Proyecto no estaba en la obligación de ingresar al SEIA, el Estado debe desarrollar prácticas de participación ciudadana, pues así se lo imponen sus obligaciones internacionales.

5. Respecto de la obligatoriedad de ingresar el Proyecto al SEIA, la denuncia se fundamente en los siguientes argumentos:

a. El Proyecto elimina 30 ha del Parque Metropolitano de Santiago, siendo que éste es un área protegida, y los caminos públicos que crucen áreas protegidas deben ingresar al SEIA.

b. El Proyecto consiste en la construcción de una autopista, que conforme al tenor del art. 10 de la Ley 19.300, también debe ingresar al SEIA. El Estado dice que esas vialidades son autovías y no autopistas.

c. El Proyecto significa modificar el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (2), en adelante indistintamente PRMS, pues el trazado de la obra pública es sustancialmente distinto al que está contenido en el PRMS.

Las modificaciones a los instrumentos de planificación territorial deben ingresar al SEIA.

6. La práctica del Estado de Chile ha sido que se ha restado de promover participación ciudadana en proyectos que pueden significar un nivel de conflicto, así ocurrió con el proyecto Costanera Norte cuyo ingreso al SEIA se debió a la presión de la ciudadanía y no a la voluntad explícita del Estado quien terminó por ingresar voluntariamente el proyecto al SEIA. En las otras autopistas urbanas los conflictos no han tenido el vigor que tuvo Costanera Norte, por lo que el Estado lisa y llanamente intenta no ingresarlos al SEIA.

7.Con la práctica anteriormente descrita el Estado socava la propia institucionalidad ambiental que se ha dado, vulnerando de paso derechos e igualdades declaradas como derechos humanos por los instrumentos internacionales.