Les ’plates-formes de négociation’ entre usagers des ressources naturelles

Dans les zones de "frontière agricole" des forêts tropicales amazoniennes où la confrontation d’intérêts vire souvent au conflit, une équipe de recherche, le laboratoire Agro-écologique de la Transamazonienne (LAET), en lien avec les organisations locales et régionales d’agriculteurs, a mené dans le cadre d’une recherche-action initiée en 1993 plusieurs expériences d’amélioration de la gestion des ressources naturelles (GRN), mettant en jeu des acteurs hétérogènes dont les intérêts et valeurs étaient contradictoires. Ces expériences ont permis de tirer des leçons sur les processus de négociation des logiques d’occupation du territoire et d’appropriation des ressources entre les groupe d’acteurs et de définir les limites d’une approche impliquant dès le départ tous les acteurs.

Dans un contexte où les propositions provenaient d’acteurs divers, aux intérêts divergents, la mise en place d’innovations techniques, sociales ou politiques, acceptables et acceptées, s’est avérée problématique. Les outils d’analyse et les méthodes proposées par les théoriciens de la GRN n’ont pu être opérationnels et générer des résultats satisfaisants : l’équipe du LAET, influencée par une certaine vision des intérêts et stratégies des acteurs et institutions locales, avait choisi, dès le départ, la méthode d’intervention de la "plate-forme de négociation multi-usagers". L’hypothèse implicite, adoptée, était que l’émergence d’une planification locale du développement municipal incorporerait nécessairement la question de l’occupation du territoire et de la gestion des ressources naturelles, et permettrait de réfléchir à des solutions techniques ou politico-légales en faveur d’une gestion plus durable de ces ressources. L’approche participative semblait d’autant plus opportune que l’idée d’une planification municipale était portée initialement par les acteurs locaux (en particulier les organisations paysannes) et non par l’équipe de recherche. Cette approche participative semblait donc être une méthode efficace pouvant aussi intégrer de nouvelles idées et éléments de diagnostic dans la discussion publique, face à un Etat jusqu’alors incapable de jouer son rôle de garant de l’application efficace des mesures proposées à la majorité. Dans certains cas, les usagers locaux ont effectivement été capables de faire diverses propositions novatrices dans l’intérêt de la majorité, tout en réduisant la surexploitation des ressources naturelles. Dans d’autres cas, la confrontation des divers acteurs locaux a permis d’identifier des propositions qui allaient dans l’intérêt de tous et dans le sens d’une meilleure GRN.

Les résultats des expériences de "plate-forme de résolution des conflits multi-usagers" montrent cependant certaines limites de la méthode utilisée: La négociation et la médiation impliquant dès le départ les différents acteurs ne permet pas d’aboutir à des propositions novatrices pouvant améliorer la GRN dans l’intérêt général, et faire l’objet d’un consensus ample. L’analyse multi-usagers, telle que proposée dans la littérature, s’est avérée insuffisante pour comprendre et prévoir les résultats des interactions entre différents groupes d’acteurs autour d’enjeux communs. Elle laisse trop la possibilité aux élites, ou à certains groupes majoritaires, de manouvrer la négociation multipartite et d’influencer les résultats finaux du processus.

A l’usage ces méthodes se révèlent biaisées sur le plan culturel. Elles peuvent fonctionner dans des contextes occidentaux, plutôt anglo-saxons d’ailleurs, où il existe une séparation du judiciaire et de l’exécutif, où l’Etat de droit fonctionne et où les idéaux démocratiques sont suffisamment implantés dans la conscience et l’histoire collective. Mais l’expérience du LAET a montré que ces approches étaient inefficaces dans le contexte de la frontière amazonienne, et probablement dans une majorité de pays en développement, marqués par des pratiques politiques et sociales paternalistes, par une autorité limitée de l’Etat et par une appropriation du pouvoir par les élites.

L’analyse des limites et des échecs de cette méthode prouve que, pour appuyer efficacement un processus de planification participative de l’utilisation des ressources naturelles, il est important en amont de pouvoir analyser et comprendre les stratégies et intérêts des différents groupes en présence, en tenant compte des jeux de pouvoirs locaux ainsi que des tactiques de dissimulation voire de distorsion systématique des informations. Ceci signifie qu’au sein d’une équipe d’experts, la présence d’une personne ayant une bonne expérience préalable et capable d’analyser les rapports politiques locaux, est indispensable. De plus, pour être réellement efficaces, les processus de diagnostics-élaboration de propositions doivent associer, non seulement les usagers directs et indirects, mais également d’autres acteurs stratégiques qui interfèrent dans les négociations.

Ces expériences ont été l’occasion de tester une autre approche : elle est basée sur l’idée que les groupes sociaux dominés doit être renforcée et structurée (" empowered ") avant que n’importe quelle négociation commence. Elle propose la mise en place de la recherche-action (RA) participative comme solution pour contribuer à ce renforcement. En combinant soigneusement la RA en partenariat étroit avec les paysans, et notamment avec les groupes les plus faibles politiquement, et sur la base de négociations directes avec l’Etat et les services fédéraux, des résultats intéressants ont été obtenus, en un temps relativement court. En l’absence d’Etat de droit, le renforcement des organisations de base semble donc un préalable indispensable.

Cette nouvelle approche ne peut cependant être utile que dans les situations où le gouvernement national et les groupes sociaux populaires locaux ont un intérêt commun à améliorer la GRN, tandis que l’élite locale ne l’a pas. Ceci semble être actuellement le cas dans le contexte de l’Amazonie brésilienne. Une élite locale suffisamment forte et autonome vis à vis de l’Etat, peut bloquer toutes les mesures prises par cette coalition. De plus, menacée dans son intérêt, elle peut éventuellement répondre par l’emploi de la violence. Aussi les chercheurs doivent être prudents dans l’application de cette démarche, surtout vis-à-vis des responsables locaux. Des propositions radicales, qui affecteraient trop fortement l’intérêt des élites locales, doivent donc être évitées.