La détermination des axes de coopération entre l’Union Européenne et le Bénin : des priorités nationales au Plan Indicatif National

J’ai essayé de comprendre, à travers les contacts avec les services de l’ordonnateur national et de la Délégation, la pratique concrète de la coopération.

DE LA LOGIQUE GENERALE DU PROCESSUS...

Cela passe par l’élaboration du Document de Stratégie puis par la définition du Plan Indicatif National (PIN), au cours d’échanges de vues entre l’ordonnateur national et le Chef de la Délégation de la Commission. Ce document constitue le cadre majeur (en termes de masse financière)d’allocation des financements de la coopération de l’UE au Bénin. Comme la majorité des bailleurs de fonds, l’aide de l’UE, dans le cadre des procédures du FED, transite par l’Etat et/ou est allouée à celui-ci. Au regard de la capacité financière de l’UE et de celle du Bénin, lors de la définition de ces axes d’intervention, c’est un peu l’avenir du pays qui est dessiné.

"Le PIN synthétise les priorités nationales, lesquelles sont passées dans le prisme des orientations de la coopération de l’UE, pour déterminer les secteurs d’allocation des ressources. Ces derniers, doivent répondre à la première exigence d’être un point de convergence entre les orientations des priorités du gouvernement et les exigences de l’UE. Les projets "finançables et à financer sont donc quasiment établis à ce stade" (Assistant technique).

... UN PROCESSUS COMPLEXE POUR CONCILIER DES EXIGEANCES EN PARTIE CONTRADICTOIRES

Dès que l’on tente de comprendre la façon dont sont réellement définies les priorités nationales et les orientations de la coopération de l’UE, apparaissent des contraintes contradictoires.

- Un responsable béninois souligne "la faible liberté de manoeuvre dont dispose l’Etat africain au regard de la mondialisation et des exigences des bailleurs de fonds, quant à l’orientation de sa politique".

Il ajoute que sur le plan interne "depuis la vague de démocratisation qui a touché le continent africain, le constat au niveau des partis politiques se résume en leur explosion quantitative et leur atrophie qualitative, principalement marquée par l’absence de programme de gouvernement".

- D’autres observateurs mettent en évidence une autre difficulté, celle de la sectorisation : "Au Bénin, le gouvernement actuel est constitué d’un " patchwork " de partis politiques. La politique du gouvernement est la somme de politiques sectorielles, et semble bien loin du projet de société. Ainsi, la structure du gouvernement est cloisonnée, dès lors on ne s’exprime pas en programmes, en objectifs, mais en secteurs. A ce manque de cohérence structurelle il faut ajouter que comme beaucoup d’économies africaines, celle béninoise n’est pas complètement intégrée. Ainsi, les conséquences d’une action, même dans un secteur donné, sont peu prévisibles. Les objectifs de l’Etat sont donc déterminés par cette vision sectorielle, rendant difficiles les synergies ".

- Lors de la définition des priorités nationales les ministères sont consultés pour définir et proposer des programmes d’interventions afin d’établir les priorités nationales. Or, comme s’accordent à le souligner mes interlocuteurs, béninois et européens, "les ministères orientent leurs priorités dans des domaines dont ils savent qu’ils feront l’objet de financements". En effet, cela est rendu prévisible au regard de "la logique d’intervention de l’UE. Celle-ci s’exprime principalement en termes d’infrastructures car :

* elle dispose de gros budgets,

* ce type d’équipements coûte cher et ne peut être entièrement financé par l’Etat,

* l’instrumentation du FED est adaptée et habituée à ce type de financements qui répond bien à la logique comptable prévalant à la Commission ".

- Selon un conseiller en développement de la délégation, "le fonctionnement de la Commission est très focusé sur le budget. Il faut dépenser une enveloppe. On privilégie donc la quantité financière sur le contenu du projet. A cela s’ajoute le fonctionnement par budget annuel".

"Un projet financé dans le cadre du FED suit une procédure longue et lourde au niveau du Comité du FED. C’est pourquoi les gros projets en infrastructures passent mieux : ils sont moins complexes et longs que s’il fallait se pencher sur plusieurs microréalisations. L’UE aime faire du hard, du concret, du visible et non du soft (répondant à une logique de restructuration plus structurelle telle que la coopération décentralisée)".

- Un autre rappelle qu’au Bénin l’ordonnateur national (qui a le pouvoir décisionnel quant aux décaissement des financements du FED)est "le Ministre des Finances ce qui assure une certaine cohérence, car il a l’habitude de faire des arbitrages budgétaires. Et, il ne fait pas des choix d’opportunité sectorielle mais d’efficacité financière. Il sélectionne des projets, au regard de leur viabilité financière dans le cadre des axes de financements".

- Un responsable béninois fait observer pour sa part : "qu’aucun espace institutionnalisé n’existe réellement pour que la population puisse exprimer ces besoins. Les acteurs et institutions intermédiaires (ONG, associations de femmes, de parents d’élèves,...)entre la population et l’Etat d’une part, la population et l’UE d’autre part, prétendent tous traduire la parole de la population. Or cela constitue déjà une parole structurée et canalisée - dans son contenu comme dans sa forme-, en revendication de la société civile ". Ce que confirme un membre de la Délégation Européenne : "les organisations non gouvernementales prétendent globalement être la voix de la société civile ".