L’Union Européenne face au multiculturalisme : histoire d’une intégration mal définie sur le plan juridique

L’Union européenne (UE) a été amenée depuis les années 80 à se positionner par rapport à l’idée d’un multiculturalisme de fait et à mettre en place peu à peu un cadre juridique protecteur. L’histoire de cette intégration ou adoption réussie se confond presque avec celle de la construction européenne des deux dernières décennies.

En effet, l’Europe, des premières Communautés, Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), Communauté économique européenne (CEE), au Traité de Lisbonne (2009) s’est construite sur la volonté d’unir et de rapprocher les peuples européens entre eux, dans toute leur diversité naturelle (culturelle, géo-économique, linguistique…) après des siècles de rivalités. L’idée «d’aller vers une union sans cesse plus étroite entre les peuples » est au cœur du projet européen, l’objectif à atteindre et celui-ci commencera par le rapprochement économique, le plus urgent dans les années 50 et aussi le plus consensuel (méthode choisie de l’intégration de fait par étapes. Cf. J.Monnet).

Née de la diversité et d’une volonté de réconciliation entre la France et l’Allemagne, l’Europe ne pouvait que protéger et encadrer peu à peu cette diversité culturelle ce qu’elle fera sur le tard (à partir des années 90). En effet, l’idée d’une « société multiculturelle» n’a pas été prévue en tant que telle dans les années cinquante par les premiers traités européens (CECA et CEE) mais peu à peu dans les années 80, les textes européens intégreront cette dimension nouvelle au nom justement de l’interdiction de toute discrimination liée à la nationalité, la race, l’ethnie, le sexe …. Cette question de la cohabitation multiculturelle au sein de l’UE va devoir être prise en compte indirectement. Aujourd’hui, c’est donc tout un cadre juridique ayant valeur contraignante qui a été mis en place, étayé par une certaine jurisprudence de la Cour de justice de l’UE qui donne ses lettres de noblesse à cette question sensible. Mais l’essentiel (c’est-à-dire la mise en pratique des principes énoncés), est toujours renvoyé aux compétences des États. D’où le sentiment d’avoir un très petit dénominateur commun aux 27 États membres de l’UE ( Les 54 articles de la Charte des droits fondamentaux) qui interdit certes toute entrave aux droits fondamentaux mais laisse la porte ouverte aux États au nom de la subsidiarité de trouver des solutions appropriées chez eux.

L’UE préfère rester ainsi dans une « neutralité bienveillante » (et rappeler les principes fondamentaux) et ne pas trop s’ingérer dans les « affaires intérieures » des États : prudence et application du principe de subsidiarité – C’est tout le sens de l’article 51 de la Charte des Droits fondamentaux de l’UE.

1/ Multiculturalisme et identité européenne : naissance d’un débat

La question du multiculturalisme renvoie de fait à la question de l’identité de l’Europe. Or des années 50 aux années 80, ces deux questions ne se posaient pas. Car ce qui allait de soi, ce qui était si évident n’avait pas besoin alors d’être énoncé. Et à force de travailler sur le « comment construire l’intégration européenne » (questions techniques, de procédures et d’harmonisation puis de normalisation), l’on avait presque oublié le « pourquoi » de la construction européenne. Si ce n’est qu’inconsciemment, l’Europe communautaire s’était construite par opposition à tout totalitarisme. (d’où la surprise lors de l’appel à « l’Europe de la liberté » dans le discours de F. Mitterrand du 20 janvier 1983 au Bundestag en pleine crise des euromissiles). Certes, les États européens accueillaient alors par différentes politiques migratoires et nécessité économique de nouvelles populations -hors CEE- mais à l’époque peu de personnes se posaient la question du multiculturalisme à l’échelle européenne. (si ce n’est dans quelques groupuscules ou mouvances nationalistes).

Et pourtant juste après la désintégration de l’URSS et des démocraties populaires (1989-91), s’amorce la lente implosion de la Yougoslavie, à deux heures d’avion en moyenne des capitales européennes, révélant l’incapacité de la nouvelle UE de mettre fin aux pires massacres sur le territoire européen (au sens géographique) depuis la Seconde guerre mondiale et de s’entendre entre pays européens sans le recours des États-Unis ou de l’OTAN (Bosnie en 1993 et Kosovo en 1999).

Le débat sur l’identité européenne allait resurgir sur ce fond d’euro-pessimisme dans les années 90 au moment où le nouveau Traité de Maastricht (Février 1992) fondant l’UE affirme le principe de citoyenneté européenne, installant les conditions d’une vraie et libre circulation des marchandises, services, capitaux puis en 1997 des personnes. Le Traité d’Amsterdam (1997-98), venu amender le Traité de Maastricht, intégra l’acquis de Schengen (convention intergouvernementale de 1990-95) faisant cette fois de la libre circulation des personnes une nouvelle et vraie politique communautaire. L’espace de Liberté, Sécurité et de Justice était né. Le traité de Lisbonne (2009) ne fera qu’élargir le champ de compétences de cet espace en y intégrant la politique migratoire et la question des visas, sans toutefois envisager à aucun moment d’en faire une politique exclusive.

Pour l’heure, la notion d’identité européenne est posée par les deux traités de Maastricht et Amsterdam(1997) sous l’aspect de la politique étrangère et de sécurité ajoutant dans le deuxième Traité, dans l’article F du sous titre « principes fondamentaux de l’UE » que « l’Union respecte l’identité nationale de ses États-membres». C’est tellement fondamental dans « l’esprit européen » que nul n’a jamais songé à substituer une ou deux langues officielles de l’UE aux 23 langues officielles des 27 États ! À cela s’ajoute dans les années 90 la prise de conscience d’une globalisation des échanges économique et humains au-delà de l’UE où tout repère purement national semble alors s’effacer, ou du moins les différences dans les modes de consommation, de penser, de communiquer… semblent peu à peu gommées au nom de la mondialisation.

Une conjonction d’évènements sans lien entre eux va relancer parallèlement le débat sur l’identité européenne et donc déboucher sur une interrogation d’un possible multiculturalisme européen (et non de son échec à l’époque). L’Europe semble alors se réveiller d’un long sommeil et chacun de ses membres va être confronté soit à un repli identitaire soit à la revendication de communautarisme voire de nationalisme. Même la Finlande très consensuelle va être déstabilisée politiquement par le nouveau «  Parti des vrais finlandais » alors que la proportion d’étrangers y est largement inférieure à la moyenne communautaire.

Il y eut d’abord la longue attente des 10 nouveaux pays entrant en 2004 puis la décision du Conseil européen d’ouvrir réellement les 35 dossiers de négociations avec la Turquie et la Croatie en octobre 2005 suivi par l’adhésion de la Roumanie et Bulgarie en 2007. En parallèle eurent lieu sur le territoire européen les attentats du 11 mars 2004 à Madrid et à Londres en juillet 2005 puis l’affaire des caricatures de Mahomet en 2006… Pendant ces années là, les instances européennes continuaient à mettre en œuvre de nouvelles normes sur les œufs des volailles, sur l’appellation «  chocolat » et des fromages fermentés, sur le calibrage des concombres ou la couleurs des éclairages des voitures… Politique d’harmonisation et de normalisation qui n’est pas une uniformisation sauf sur les exigences essentielles (santé, sécurité) d’où le marquage CE mis en œuvre alors. Mais au même moment, la plupart des États européens devaient faire face à la montée de tensions dans certaines banlieues multiculturelles. Au niveau de Bruxelles, la Convention préparant le projet de Constitution européenne (2002-2003) se divisait alors sur la question de l’héritage religieux en l’occurrence chrétien de l’Europe. Fallait-il y faire référence ou non ? Le débat est alors relancé à l’occasion de cette querelle des origines, mais vite enterrée à la demande de la France.

Et pourtant, depuis 1999, le Conseil Européen de Cologne avait demandé officiellement de définir « quel modèle de société » les membres de l’Union souhaitaient bâtir ensemble. Dans ce but avait été mise en place une première commission composée de représentants des chefs d’États, des parlements nationaux et européen, de la Commission, de la Cour de justice européenne et fait plus rare du Conseil de l’Europe. De ce travail collectif sortira la rédaction de la Charte Européenne des Droits fondamentaux, proclamée et adoptée par le Conseil Européen de Nice (décembre 2000), annexée alors au Traité de Nice de 2001.

Elle sera insérée en 2003-2004 dans le projet de Traité constitutionnel européen (TCE), rejeté en 2005 par la France et les Pays-Bas, avant d’être reprise dans son intégralité en annexe du Traité de Lisbonne (2007) sous la forme d’une déclaration avec néanmoins une dérogation dans l’application pour le Royaume Uni et la Pologne. Mais, l’article 6 du Traité de Lisbonne modifiant le Traité de Maastricht assurait que «  l’Union reconnaît les droits, libertés et principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu’adoptée le 12 décembre 2007, laquelle a même valeur juridique que les Traités ».

Prétendre que ce texte n’est pas opposable à tous les États membres car annexé au traité est illusoire dans la mesure où la Charte n’a fait que reprendre l’essentiel des droits et principes déjà dégagés depuis longtemps par la Cour Européenne des Droits de l’Homme dépendant du Conseil de l’Europe à Strasbourg et par conséquent obligatoires pour les États membres sans exception. Car depuis le Traité de Lisbonne, l’UE a acquis en effet la personnalité juridique et a pu adhérer ainsi à la Convention européenne des droits de l’Homme. L’on comprend dès lors l’alinéa 3 de cet art.6 :  « Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme… font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux ».

2/ Une charte des droits fondamentaux garantissant un ensemble de valeurs communes : un premier pas…

Si cette Charte ne donne pas de nouvelles compétences à l’UE, le Traité de Lisbonne lui donne une valeur juridique contraignante –au delà de sa portée symbolique– et c’est là toute la nouveauté pour l’avenir. Ainsi, la Cour de justice de l’UE devra veiller à son respect, avec un protocole restreignant son application pour le Royaume Uni, la Pologne et la République tchèque. Et comme le Traité de Lisbonne a prévu l’adhésion de l’UE à la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH-Conseil de l’Europe), la Cour européenne de Strasbourg (rattachée au Conseil de l’Europe) devra aussi contrôler la conformité des actes de l’UE avec la CEDH. Bref, une double surveillance juridique !

Ainsi, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, l’U.E a un ensemble de droits, de libertés et de principes (précédemment développés par la jurisprudence européenne) codifiés officiellement dans cette Charte des Droits fondamentaux. Ses dispositions s’appliquent donc aux institutions de l’U.E et aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit communautaire. (principe de primauté et d’effet direct). La Charte ne fait que reprendre en 6 grands chapitres dans un texte unique l’ensemble des droits civiques, politiques, économiques et sociaux des citoyens européens (le commun dénominateur admis par l’ensemble des États membres depuis 1989) ainsi que de toutes les personnes vivant sur le territoire de l’U.E, l’ensemble de ces droits étant définis en tant que «  valeurs communes de l’UE. »

Les chapitre 2 (Libertés) et 3 (Égalité) concernent plus particulièrement la problématique du multiculturalisme.

Il est évident que la Charte s’appuie sur l’histoire de la construction européenne, qui a toujours affirmé son attachement aux principes de la démocratie, des libertés publiques, du respect des Droits de l’Homme et de l’État de droit (art.6 du traité sur l’Union Européenne de 1992), en particulier dans son traité fondateur (Traité CEE 1957) interdisant toute discrimination fondée sur la nationalité entre citoyens européens (à propos uniquement alors de la libre circulation des travailleurs et plus précisément de l’emploi, de la rémunération et conditions de travail , art 39- T.C.E, anciennement Traité CEE jusqu’en 1992).

Mais, il était déjà précisé que cette liberté de circulation des travailleurs pouvait être limitée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Toujours est-il que dès 1957 était prévue la liberté de circulation des travailleurs élargie peu à peu à la liberté de circulation et d’établissement de toutes les personnes ayant la nationalité d’un des États membres. (Directives des années 80, puis les conventions Schengen, avant de devenir une politique communautaire). Aujourd’hui, le Traité de Lisbonne n’innove pas sur ce point précis car il reprend l’idée des quatre libertés du marché intérieur, interdit toujours toute discrimination basée sur la nationalité, le sexe, la race, l’origine ethnique, l’handicap… et garantit le droit de séjour (plus de trois mois) à tous citoyens de l’UE réaffirmant ainsi « les droits du citoyen européen » proclamés en 1992 (droit de vote et d’éligibilité, droit de circuler et de séjourner librement, droit de pétition et de saisine du médiateur européen).

Dès le préambule de la Charte, il est admis l’idée que « les peuples de l’Europe, en établissant entre eux une union sans cesse plus étroite, ont décidé de partager un avenir pacifique fondé sur des valeurs communes. Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité. Elle place la personne au cœur de son action en instituant la citoyenneté de l’Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice. L’Union contribue à la préservation et au développement de ces valeurs communes dans le respect des peuples de l’Europe, de la diversité des cultures et des traditions, ainsi que de l’identité nationale des États-membres…En conséquence, l’Union reconnait les droits, les libertés et les principes énoncés ci après… ».

3/ Interdiction de toutes discriminations et respect de toutes diversités

Le texte de la Charte est très clair aussi dans son contenu. Ainsi, dans le chapitre III consacré à l’Égalité, l’article 21 revient sur le principe de non-discrimination : « est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, la langue, la religion, les convictions politiques, l’appartenance à une minorité nationale… Dans le domaine d’application du traité… toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite ».

L’article 22 réaffirme aussi l’idée que « l’Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique ».

Ces deux articles n’innovent pas car ils reprennent au fond en les rassemblant dans un texte unique l’article 12, 13 et 151 du T.C.E. (ainsi que l’article 14 du C.E.D.H) et l’article 6 du Traité de Maastricht. Sans reparler aussi des critères d’adhésion décidés à Copenhague en 1993, sur le respect des minorités nationales, un ajout à l’époque vis-à-vis de la Turquie.

Par contre, il faut aussi rappeler que les symboles de l’Europe (drapeau, hymne, la journée de l’Europe du 9 mai, et la devise « unis dans la diversité ») inscrits noir sur blanc dans la Constitution n’ont pas été repris volontairement par le Traité de Lisbonne pour éviter toute polémique et idée de fédéralisme. Alors que la célèbre devise « Unie dans la diversité » apparue en 2000 signifiait bien que les diverses cultures, langues et traditions constituent un « plus » pour l’Europe. Comment faire cohabiter ensemble des populations aux traditions si différentes en Europe sans cette référence à un minimum de valeurs communes ? La charte obéissait à cette logique et pensait même donner un supplément d’âme à cette Europe en quête d’identité, lui fixant ainsi une finalité philosophique et politique.

Si en France, la question du multiculturalisme est abordée et de fait réduite à l’aspect limité de la laïcité, c’est oublier que le Traité de Lisbonne et sa Charte des Droits fondamentaux attenante, encadre et protège désormais dans le chapitre Libertés (titre II), art.10, la liberté de pensée, de conscience et de religion.

Jusqu’à 2009, le droit européen n’offrait aucune base légale pour intervenir en matière d’exercice de la liberté religieuse ou « convictions philosophiques » qui relèvent donc de la compétence exclusive des États. C’était le principe de non-ingérence et de neutralité des institutions européennes en matière confessionnelle (l’exemple le plus frappant reste celui    « toléré » du Mont Athos, inscrit dans un protocole annexé au traité d’adhésion de la Grèce en 1979 où seuls les hommes ou animaux de sexe mâle peuvent y résider ou visiter le site !).

Toujours est-il que certains actes du droit dérivé (directives…) et certaines décisions de la cour de justice du Luxembourg (devenues la jurisprudence européenne) ont dû prendre en compte le critère religieux, s’agissant des règles relatives à la libre circulation des marchandises (abattage rituel des animaux, vin « cascher »…), ou des personnes (concours européens un vendredi ou samedi…). Jusqu’à l’application de la Charte en 2009, il fallait compter davantage sur la jurisprudence de la cour de Strasbourg (Conseil de l’Europe) qui a pris des décisions (s’imposant à tous les États membres de l’Europe au sens large, Turquie comprise) à propos de la liberté religieuse, les manifestations publiques, le port du voile dans les espaces publics, les croix dans les écoles publiques (cas de l’Italie et de la Bavière)… refusant d’imposer un modèle uniforme pour les rapports entre les États et les cultes et préférant donc faire appel systématiquement aux traditions culturelles du pays.

Il faut donc attendre la Charte des droits fondamentaux, applicable et obligatoire dans tous ses éléments à partir de la date d’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (01/12/2009) qui apparaît rapidement comme un bouclier protecteur des grands principes édictés. Ainsi l’article 10 du titre II consacré aux libertés est des plus explicites : « toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion. Ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites ». Le même titre II consacre aussi le droit à la liberté et à la sûreté, au respect de la vie privée et familiale (protection des données personnelles), liberté d’expression, de réunion et d’association…

Conclusion

Ainsi l’Union Européenne s’est donné un cadre juridique qui protège ce multiculturalisme de fait (interdiction de toute discrimination…) sans toutefois oser définir ce qui relève de pratiques culturelles ou cultuelles, sans oser non plus parler de modèle européen de « laïcité », qui n’est qu’une version réductrice de la question multiculturelle. L’UE a fait donc le choix de l’égalité de traitement entre les différentes « confessions » ou « convictions » philosophiques présentes sur le territoire de l’UE, d’où le refus en 2004 de choisir ou de privilégier l’une ou l’autre des racines spirituelles de l’Europe. Le traité de Lisbonne parlera en termes vagues, dans son préambule, « des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit… ».

Les pays membres de l’UE partagent aussi le sentiment d’une sécularisation avancée de leurs sociétés et les mêmes interrogations sur la pertinence d’un modèle européen favorisant le retour du communautarisme. Car à force de revendiquer « le droit aux différences » ou « le droit à la différence », l’UE prend le risque de voir revendiquer à court terme « la différence des droits ». Ce qui irait à l’encontre des fondamentaux de la construction européenne. Aujourd’hui, aucun État-membre de l’UE n’échappe à la résurgence électorale plus ou moins marquée de parti populiste, voire islamophobe, anti-immigrés…et anti-européen sur son territoire dans la mesure peut-être où l’Europe a gagné sur ce point précis : la protection de ses ressortissants communautaires et ceux qui y vivent en situation régulière au nom de cette devise « Unis dans la diversité » qui malheureusement a été retirée lors de la rédaction du Traité de Lisbonne. Mais deux cours de justice (la Cour du Luxembourg pour l’U.E, et la Cour de Strasbourg pour le Conseil de L’Europe) veillent attentivement à l’application des traités et de la législation européenne par les États. (par exemple la Directive de 2004/38/CE sur la libre circulation et le droit de séjour en UE). Bref, d’une certaine façon, le multiculturalisme en tant que principe est largement protégé sur le territoire de l’Union européenne, même s’il n’est pas clairement défini : s’agit-il d’abord d’une simple addition de plusieurs cultures, ou d’une volonté d’homogénéisation (d’uniformisation à l’européenne) qui pourrait donner à terme un nouveau sens à cette « citoyenneté » européenne que tout un chacun souhaite soit pour effacer les différences soit pour canaliser cette diversité et en faire la vraie « richesse » de l’Europe.

Mais devant le « dé tricotage » de l’espace Schengen, toléré par la Commission européenne, face à l’arrivée de ressortissants extracommunautaires au printemps 2011, ce principe de multiculturalisme semble à nouveau faire l’objet d’un non-dit tant en raison de préoccupations électoralistes dans les pays de l’UE que pour la raison suivante. Depuis fort longtemps, les pays européens ont fait le choix d’une citoyenneté européenne qui prend en compte d’une part le lieu de résidence et d’autre part la nationalité d’origine, c’est-à-dire, communautaire ou venant de pays tiers. (principe de dissociation selon la nationalité) De fait, l’Europe politique avait à l’époque (1985-92) réduit l’analyse des problèmes liés au multiculturalisme -qui s’annonçaient alors- à une dimension purement territoriale ou dit de résidence ne souhaitant pas porter atteinte au difficile consensus européen.