Mais qu’est-ce que la bonne gouvernance ?

Il est évident qu’il n’existe pas de définition unique et que la pratique enrichit autant la théorie que la théorie ne sert la pratique.

Un bref retour historique nous permet de proposer un premier éclairage de ce concept. Du grec ancien ‘koberňan’, le terme de ‘gouvernance’ signifie alors gouverner un bateau ou un char. Platon utilise ce terme de manière plus métaphorique en l’étendant à l’idée de gouverner des hommes. ce terme grec passera dans la langue latine sous le vocable ‘gubernare’, passant ensuite dans le vocabulaire des diverses langues latine. Au Moyen âge, ce terme est employé tant du côté français (au XIIIe siècle, on parle de ‘gouvernance’ pour signifier le « gouvernement ») que du côté anglais (au XIVe siècle, le terme de ‘governance’ est attesté).

C’est au cours de la première moitié du XXe siècle que ce terme sera à nouveau remis à l’honneur, mais en y mettant un ingrédient supplémentaire : celui de la gouvernance économique. Dès 1939, des économistes américains vont remettre ce mot au goût du jour. Rien d’étonnant dès lors, en 1979, que Margaret Tatcher, premier ministre du Royaume Uni, utilise ce terme sous la forme de ‘Urban Governance’ pour définir un désengagement des autorités locales vers des formes de privatisation. La Banque Mondiale, en 1990, dans sa politique vis-à-vis de l’Afrique, va user du même vocable pour définir ici aussi des politiques de libéralisme et de désengagement de l’Etat.

Au vu de ses usages plus récents, il n’est pas étonnant que certains hésitent à utiliser ce terme qui est fortement connoté en matière de libéralisme économique. Pourtant, revenant sans doute aux temps plus anciens, d’autres choisissent de réinvestir ce terme et d’y mettre un contenu différent. C’est le cas de l’Alliance pour un monde responsable, Pluriel et Solidaire.

Alors, ce serait quoi cette autre approche de la « bonne gouvernance » ? Selon ce groupe multi-culturel, une définition est apportée : «la gouvernance, c’est précisément la capacité des sociétés humaines à se doter des systèmes de représentation, d’institutions, de procédures, de moyens de mesure, de processus, de corps sociaux capables de gérer les interdépendances de manière pacifique. La bonne gouvernance ne sert pas seulement à maintenir ‘le cap’, mais est aussi un instrument d’aide au changement.»

Il est ensuite intéressant de comprendre comment cette bonne gouvernance doit s’élaborer selon ce groupe de réflexion : «la bonne gouvernance n’est pas un ensemble de principes a priori, mais est - comme toute architecture - un ensemble de pratiques nées de défis concrets que les sociétés doivent relever et qui, petit à petit, «font système» jusqu’à permettre la formulation de principes généraux. Il est donc plus juste de parler d’émergence progressive d’une théorie de la bonne gouvernance à partir de l’observation de problèmes, de pratiques et d’innovations revenant de manière récurrente.»

Deux ingrédients semblent cependant être nécessaires pour pouvoir analyser les pratiques de bonne gouvernance : tenter d’aborder les défis, les questions dans leur globalité, ce qui implique que «les modes de gouvernance doivent être capables de prendre en charge les relations entre les différents secteurs d’activité, entre les acteurs sociaux, entre les activités humaines et les écosystèmes» ET approcher la réalité à partir d’un territoire local limité et défini, pas seulement au niveau géographique, mais aussi et surtout au niveau des interrelations entre acteurs existant sur ce territoire limité.

Notre travail

Nous avons dès lors décidé de recueillir des expériences de terrain, à l’échelle de territoires locaux, ayant une dimension d’innovation ou de changement social. Ces expériences, plutôt que de les collecter tous azimuts l’ont été dans deux domaines qui nous tiennent à cœur : l’habitat et la gestion des déchets.

Chaque fiche comprend une partie descriptive de l’expérience et une interview d’acteur(s) en passant avec eux en revue les 10 principes de ‘bonne gouvernance’ définis par cette Alliance, afin qu’ils nous donner leur avis sur l’adéquation entre ce principe et leur réalité de terrain.

A partir de ces 10 principes, nous avons élaboré une grille d’interview permettant à nous-mêmes et aux personnes rencontrées de mieux comprendre ce que chaque principe recouvre et quelles questions sont dès lors induites.

1. La gouvernance se fonde sur une approche territoriale et sur le principe de subsidiarité active

Par approche territoriale, il est entendu un ancrage dans le local, tenant compte de la complexité de la réalité et en tâchant d’apporter des réponses intégrées.

Le principe de subsidiarité active veut que tout échelon supérieur de gouvernance s’interdise de réaliser lui-même ce qu’un échelon inférieur pourrait faire ; il combine trois idées fondamentales : le partage d’une responsabilité commune entre les différents niveaux de gouvernance ; l’élaboration par chaque niveau de réponses spécifiques, adaptées à la diversité des situations rencontrées ; aucun des niveaux ne dispose d’une souveraineté absolue, ils ne sont que gestionnaires et sont comptables de cette gestion devant l’ensemble de la communauté.

NOS QUESTIONS :

Avez-vous identifié des différences d’approche entre les territoires ?

Existe-t-il des réponses spécifiques adaptées à chaque territoire ?

Chaque niveau de gouvernance joue-t-il son rôle sans vouloir avoir une main mise absolue sur le processus, le projet ?

2. A travers la gouvernance, des communautés plurielles s’instituent, depuis l’échelle du voisinage jusqu’à l’échelle de la planète

A tous les niveaux de gouvernance, un droit à une diversité plurielle est à reconnaître : tout individu est membre de plusieurs territoires à la fois (local, national, régional, planétaire) et cette appartenance territoriale est complétée par sa religion, son milieu socioprofessionnel, … Un dialogue est donc à organiser non seulement entre communautés territoriales mais aussi entre milieux différents, tenant compte de la pluralité de la diversité.

Il doit être trouvé un équilibre entre droits et devoirs.

Il est également attendu que ces multiples communautés s’instituent en créant leurs propres règles, définissant ce qui les fondent et ce qui les relient aux autres. Ceci instaure le droit à la diversité des réponses.

NOS QUESTIONS :

Y a-t-il une approche/réponse différenciée fondée sur la diversité à l’intérieur des populations, des publics cibles (diversité ethnique, sociale, économique, etc.) ?

Chaque groupe, communauté peut-elle à son niveau inventer ses propres règles de fonctionnement ?

Tente-t-on de faire se rencontrer, se comprendre ces diverses communautés ?

3. La gouvernance remet l’économie à sa place

La bonne gouvernance subordonne l’économie à une vision de développement durable, pondérant les aspects économiques d’une activité par ses dimensions sociales et environnementales, avec un souci du long terme et de la préservation des ressources naturelles. Le marché est dès lors considéré comme un moyen plutôt que comme une fin, devant être délimité ou adapté selon les différents types de biens.

La gestion doit être de proximité, menée à l’échelle des territoires locaux, avec l’implication d’une communauté plus large (régionale, nationale, ou mondiale) dans la prise en charge financière de cette gestion.

Il existe trois sortes de bien : a) Les biens qui se détruisent et qui requièrent une gestion collective (ex : le pétrole) — b) Les biens qui se divisent à l’utilisation et requièrent une gestion de type ‘ressources naturelles’ (ex : l’eau) — c) Les biens qui se multiplient et se mutualisent à l’utilisation (ex : le savoir). Chaque bien doit être géré en fonction de son usage spécifique.

NOS QUESTIONS :

Pouvez-vous identifier ce qui est un bien ‘marchand’ dans votre projet de ce qui ne doit pas être ‘marchandisable’ ?

Quelle gestion des biens marchands ? Quelle gestion des biens non marchands ?

Y a-t-il des ressources naturelles utilisées par votre projet ? Quelle gestion différente pour ces ressources naturelles ?

4. La gouvernance doit se fonder sur une éthique universelle de la responsabilité

La responsabilité s’entend à l’égard de l’ensemble de la communauté et non seulement aux personnes directement touchées par un projet ou une politique (responsabilité morale). Par exemple, dans le cas du réchauffement climatique : si les bruxellois ne font pas attention à l’isolation de leur maison et consomment beaucoup pour leur chauffage, alors ils rejettent beaucoup de CO2 et participent au réchauffement climatique dont tout le monde subit les conséquences. Ils ne sont donc pas responsables de leurs actes qu’à un niveau local mais aussi à un niveau global.

Cette éthique implique aussi un devoir de transparence (= rendre des comptes, responsabilité juridique) et un devoir de pertinence (= proposer des réponses appropriées).

NOS QUESTIONS :

Est-ce que les acteurs (citoyens, politiques, etc.) se reconnaissent dans les « valeurs » de votre projet ?

Votre projet implique-t-il un sentiment de responsabilité devant l’ensemble de la communauté des citoyens du monde ? Comment rendez-vous des comptes ?

Pouvez-vous mesurer la « pertinence »

5. La gouvernance définit le cycle d’élaboration de décision et de contrôle des politiques publiques

La décision de politique publique consiste en un processus coopératif d’élaboration de la décision, impliquant d’instaurer un véritable débat public.

La mise en œuvre de la décision est conçue comme devant être partenariale, impliquant tant des partenaires publics que privés.

La décision de politique publique et sa mise en œuvre doivent pouvoir faire l’objet d’une évaluation publique, grâce à l’existence d’une expertise indépendante et à une circulation efficace de l’information entre décideurs et citoyens.

NOS QUESTIONS :

Comment a été élaboré le projet ? Est-ce via un processus coopératif entre acteurs ? Au niveau décisionnel également ?

Y a-t-il (eu) à un certain moment un vrai débat public sur cette expérience ?

Existe-t-il une expertise indépendante pour l’évaluation publique du projet ?

6. La gouvernance organise les coopérations et les synergies entre acteurs

Les pouvoirs publics doivent savoir entrer en dialogue et en partenariat avec les autres acteurs, ce qui implique qu’ils dialoguent d’égal à égal (sans que l’administration impose à ses interlocuteurs les modalités du dialogue) et que chaque partenaire dispose d’une liberté de négociation et d’initiative.

On évalue la capacité à mobiliser les acteurs autour d’un projet commun, ce qui peut impliquer des changements de culture et de procédure au sein de l’administration publique.

NOS QUESTIONS :

Dans ce projet, chaque partenaire joui-t-il d’une liberté de négociation et d’initiative ?

Ce projet a-t-il apporté des changements culturels dans les procédures de l’administration publique ?

7. La gouvernance est l’art de concevoir des dispositifs cohérents avec les objectifs poursuivis

Les procédures et structures administratives ne doivent pas être un frein ou un obstacle pour le projet et les objectifs poursuivis.

Ou encore ingénierie technique, politique, administrative, sociale,… doit être cohérente par rapport aux objectifs poursuivis en termes de concept, de structure, de procédure, de ressources humaines et de modes d’évaluation.

NOTRE QUESTION :

Est-ce que l’ensemble du dispositif du projet (ingénierie technique, politique, administrative, moyens financiers et humains, modes d’évaluation) vous semble cohérent face aux objectifs du projet ?

8. La gouvernance permet une maîtrise des flux d’échange des sociétés entre elles et avec la biosphère

Grâce à une information adaptée, synthétique et indépendante, un diagnostic permanent des ressources financières mais aussi environnementales et humaines du système doit permettre de connaître l’état de la situation et de prendre les mesures correctrices nécessaires.

L’objectif général d’un projet dans une optique de bonne gouvernance est de rendre plus intelligible, plus compréhensible ce monde. Pour cela, il y a 4 moyens :

Une mise en place de réseaux d’information

Choisir des indicateurs pertinents de mesure de l’action

Evaluer le flux de matière et l’empreinte écologique

Connaître le ‘capital social’ (savoir-faire + méthodes d’acquisition des compétences) et l’utiliser

NOS QUESTIONS :

A-t-on mis en place un réseau d’information efficace ?

Existe-t-il des indicateurs pertinents de mesure de l’action ?

Existe-t-il une évaluation des flux de matière utilisée ? De l’empreinte écologique du projet ?

Connaissez-vous le ‘capital social’ du projet ? l’utilisez-vous ?

Cela a-t-il permis de rendre le monde plus ‘compréhensible’ pour les personnes ?

9. La gouvernance permet de gérer la durée et de se projeter dans le temps

Gérer la durée implique d’agir sur les rythmes d’évolution : freiner ce qui va trop vite pour prendre le temps de la réflexion et du débat, tout en accélérant la transformation de ce qui va trop lentement = harmoniser les rythmes de la société.

Les stratégies, tout en répondant à l’urgence, doivent aussi avoir une visée et être menée à long terme.

Il est nécessaire que les différents partenaires puissent se créer des échéances communes pour leur projet.

NOS QUESTIONS :

A-t-on réussi à harmoniser les rythmes différents de la société à travers le déroulement du projet ? (politiques – administrations – citoyens – associations)

Existe-t-il de manière explicite des stratégies de long terme du projet ?

Les partenaires se sont-ils créés des échéances communes (pour des réalisations, des évaluations, des rencontres, …) ?

10. La gouvernance : de la légalité à la légitimité

Pour que le pouvoir soit légitime, il faut que la population ait le sentiment qu’il est exercé par les « bonnes » personnes, selon de « bonnes pratiques » et dans l’intérêt commun.

Il s’agit donc de répondre à un besoin dont la nécessité est claire, en s’appuyant sur un socle éthique (valeurs partagées, équité, enracinement culturel), avec des méthodes jugées pertinentes.

Il existe 3 conditions pour asseoir sa légitimité :

Répondre à un besoin réel

Partager des valeurs et des principes communs

Estimer que les responsables sont compétents et les méthodes pertinentes

NOS QUESTIONS :

Le projet répond-il à un besoin réel ? Pouvez-vous l’identifier concrètement ?

Quels sont les valeurs et principes partagés entre tous les partenaires ?

Les responsables politiques sont-ils compétents pour gérer le projet ? Les méthodes utilisées vous semblent-elles pertinentes ?

Une trentaine de fiches ont ainsi été élaborées et peuvent être visualisées sur le Site Internet de CITEGO.