Les collectivités locales, actrices du développement de l’agriculture biologique sur leur territoire - Partie 1

En France, le développement de l’agriculture biologique est à la traîne. Premier pays agricole européen, elle est en 22ème position (sur les 27 pays de l’Union Européenne) pour la part d’agriculture biologique cultivée sur sa Surface Agricole Utile (SAU). Celle-ci s’élève à 2,46% contre 8% en Italie ou 13,5% en Autriche. Les objectifs du Grenelle de l’environnement (6% de SAU et 20% de produits bio en restauration collective en volume d’achat en 2012) ne seront probablement pas atteints. Les freins sont nombreux et amènent à envisager le rôle que peuvent avoir les pouvoirs publics et notamment les collectivités locales dans le cadre de leurs politiques territoriales de développement durable. Les collectivités territoriales sont un acteur majeur du développement des filières biologiques de leur territoire et sont en capacité d’être motrices de leur structuration relocalisée, dans le cadre d’une économie sociale et solidaire.

La demande de produits biologiques en restauration collective est en forte croissance et s’est amplifiée depuis le Grenelle de l’environnement et les circulaires « Etat exemplaire » de 2008 et 2009. Quasi inexistant ou constitué d’approvisionnements événementiels très localisés en 2001, le marché s’est développé et est en phase de structuration. Selon les études menées par l’Agence Bio, la part des établissements de restauration collective proposant – ne serait-ce que de temps en temps – des produits biologiques a progressé de 10 points en deux années, passant de 36% en 2009 à 40% en 2010 et 46% en 2011, alors qu’ils n’étaient que 4% avant 2006. Entre 2008 et 2010, ce marché a plus que doublé, les achats de produits biologiques en restauration collective ayant été estimés à 130 millions d’euros en 2010, soient 1,8% des achats de la restauration collective, 92 millions d’euros en 2009 et 44 millions d’euros en 2008. En se basant sur les intentions d’achat des gestionnaires, les estimations réalisées montrent que ce marché pourrait être multiplié par 3 d’ici 2012 (source Agence Bio).

Ces données encourageantes masquent toutefois une autre réalité : en raison d’une production trop faible, la France importe 40% des produits biologiques consommés sur son territoire. Le manque de soutien au développement de cette filière est un frein réel à l’augmentation de la part de produits biologiques en restauration collective. Ainsi, la France, premier pays agricole européen arrive en 22ème position (sur les 27 pays de l’Union Européenne) pour la part d’agriculture biologique cultivée sur sa Surface Agricole Utile (SAU). Elle s’élève à 2,46% contre 8% en Italie ou 13,5% en Autriche. Les objectifs du Grenelle de l’environnement (6% de SAU et 20% de produits bio en restauration collective en volume d’achat en 2012) ne seront probablement pas atteints. Par ailleurs, le changement de dispositif pour l’accompagnement des conversions (évolution du mode d’attribution des aides directes dédiées à la conversion, modification du régime du « crédit d’impôt bio »…) et les délais nécessaires à la mise en application de ce nouveau cadre rendent particulièrement difficile la construction des projets de développement bio, que ce soit pour l’accompagnement des agriculteurs ou pour l’appui à apporter aux collectivités.

Peu nombreuses mais en augmentation, les exploitations biologiques sont très éparpillées sur le territoire. L’organisation logistique de collecte et de livraison est contraignante et peut engendrer des coûts importants pour des organisations de producteurs récentes et encore peu structurées. Il s’agit là de difficultés que ne connaissent que peu nos voisins belges, néerlandais ou allemands qui ont mis en place depuis longtemps des bassins de production.

Les collectivités territoriales sont un acteur majeur du développement des filières biologiques de leur territoire et sont en capacité d’être motrices de leur structuration relocalisée, dans le cadre d’une économie sociale et solidaire. Elles peuvent en effet utiliser plusieurs leviers « amont », notamment via leur politique foncière pour soutenir les dynamiques d’installation et de conversion de producteurs, et « aval » en augmentant leur demande pour créer un marché local et assurer ainsi un débouché aux producteurs installés ou convertis.

L’introduction de produits biologiques en restauration collective est souvent prévue dans le cadre des politiques territoriales de développement durable transversales et structurantes. Toutefois, malgré cette approche, une des principales limites reste aujourd’hui la difficulté à mener une évaluation qui ne soit pas uniquement financière (coût matière des repas), mais qui soit globale, systémique et intègre l’ensemble des aménités positives sur le territoire (environnementales, économiques, sociales, sanitaires…), pour que celles-ci deviennent des externalités positives, véritables indicateurs quantifiables.

L’approche transversale du développement d’une filière biologique pose ainsi la problématique de l’appréciation et de la faisabilité d’une mise en cohérence des politiques publiques qui y sont liées.

1/ Les collectivités, actrices des dynamiques de conversion et d’installation

Pour tenir les objectifs du Grenelle de l’environnement en matière de production biologique et consolider la dynamique actuelle de développement de la filière agrobiologique, il convient de relever le défi de la relocalisation de la production et de la consommation des produits biologiques. Les collectivités territoriales sont directement concernées et potentiellement actrices de cette relocalisation puisqu’elles disposent d’une partie des leviers intervenant directement sur deux enjeux incontournables : l’augmentation de la production locale de produits biologiques pour répondre aux attentes des consommateurs locaux, et l’organisation de filières en prise directe avec leurs territoires. De plus, elles sont en position de pouvoir intervenir pour articuler au mieux ces volets avec les autres enjeux du territoire, et assurer ainsi une coordination efficace des actions entre elles. C’est dans ce cadre plus global que les externalités positives de développement de la restauration collective biologique – s’appuyant sur des approvisionnements de proximité – peuvent le mieux être mises en évidence.

1.1/ Les leviers à la disposition des collectivités

En matière de production biologique, les collectivités ont les moyens d’intervenir pour limiter les freins et accentuer les leviers majeurs pour favoriser l’installation et la conversion des exploitations à l’agriculture biologique.

Tout d’abord, elles peuvent intervenir sur le volet foncier, tant pour faciliter les installations (participation à la mise en place de réserves foncières dédiées à l’installation en bio, gestion directe par acquisition foncière..) que pour accompagner la conversion à la bio des exploitations en place (souscription de baux environnementaux, exonération de la taxe sur le foncier non bâti, aide à l’échange de parcelles…). Une intervention dans ce domaine est toutefois d’autant plus efficace qu’elle repose sur des partenariats avec les structures intervenant directement sur les questions foncières (SAFER, Terre de liens, conservatoires des espaces naturels…) ou susceptibles de disposer également d’un levier foncier (Agences de l’eau) ; les interventions concertées sont alors les plus efficaces, d’autant plus si elles appliquent les recommandations locales portants sur les structures agricoles (favoriser les installations, éviter la disparition des outils de production…).

Le second élément majeur est le financement des projets d’installation et/ou de conversion. Pour l’installation, les collectivités peuvent intervenir en tant que co-financeurs pour inciter ou consolider les projets d’installation en bio (dotations complémentaires à la dotation jeune agriculteur [DJA], prise en charge de frais de conseil et/ou de construction des projets en pré / post-installation sous réserve du respect du Plan de Professionnalisation Personnalisé [PPP]…). Dans le cas des conversions, elles peuvent également intervenir via des incitations financières (collectives et/ou individuelles). En matière d’intervention agricole, il est toutefois indispensable pour les collectivités de respecter les règles d’intervention de la Politique Agricole Commune [PAC], notamment le Programme de Développement Rural Hexagonal [PDRH] posant le cadre d’intervention de la PAC sur la période 2007-2013 en France métropolitaine et couvrant le développement rural, qui comprend notamment les Mesures Agri-Environnementales [MAE], les aides aux investissements et les aides à l’installation). Elles doivent donc soit activer des modalités d’intervention prédéfinies dans le PDRH (en concertation avec les services de l’Etat), soit proposer de nouvelles modalités d’intervention hors PDRH (ce qui nécessite de notifier les mesures envisagées auprès de la Commission Européenne et d’en attendre la validation avant de proposer ce soutien aux agriculteurs), soit prévoir une intervention dans un cadre dit ‘de minimis’ selon des modalités non prévues par le PDRH mais ne nécessitant pas de notification auprès de la commission européenne en raison du niveau d’intervention limité (7 500 € maximum sur 3 ans par producteur, tous dispositifs ‘de minimis’ confondus). A noter que pour rendre efficient les interventions directes auprès des agriculteurs, il est également nécessaire de s’assurer que l’animation prévue autour de ces mesures (quelles qu’elles soient) soit également au service du projet de territoire (afin que les moyens financiers sollicités aillent au-delà de la seule logique de guichet pour les producteurs).

Enfin, le 3ème volet sur lequel les collectivités peuvent intervenir concerne l’appui technique et l’accompagnement des projets. Ce type de soutien peut s’envisager à travers (par exemple) le financement de « chèques conseils » à destination de publics pré-identifiés ou non (comme les producteurs en cours d’installation et/ou de conversion), avec ou sans « parcours d’accompagnement » défini et contractualisé. L’appui technique peut également être pris en charge via le financement des services d’appui technique ou d’accompagnement de projet (proposés par les structures de développement comme les groupements de producteurs bio, les chambres d’agriculture…), ou via les dispositifs d’échange de savoirs (« tutorat » pour l’installation, « parrainage » pour la conversion…).

1.2/ Les missions des collectivités

Dans la droite ligne de leurs missions générales, les collectivités sont toutes désignées pour créer un contexte favorable au développement de filière bio sur leurs territoires.

• Informer : les collectivités ont un rôle à jouer pour diffuser et relayer les informations permettant d’identifier et de faire reconnaitre l’agriculture biologique comme un levier « multi-usage » de développement d’un territoire rural. Ce rôle de porte-parole local nécessite un travail en amont, de sensibilisation et d’argumentation pour rendre explicite l’ensemble des arguments démontrant que l’AB permet bien à la fois la production de biens (produits agricoles et alimentaires de qualité et de proximité), de services environnementaux (dont une contribution directe à la préservation de la qualité de l’eau) et d’activités économiques (agricoles et agro-alimentaires) sur le territoire.

• Fédérer : les collectivités sont à même de poser le cadre et de « fixer le cap » pour la mobilisation des leviers d’intervention publique sur leur territoire. Sous leur égide, il est possible de proposer une organisation des actions entre elles de façon cohérente, dans le but que tous les moyens mis en œuvre soient bien en phase avec les objectifs poursuivis… A ce titre, il est tout à fait envisageable d’inscrire le développement de l’agriculture biologique dans les projets de territoire à la fois en tant qu’objectif (ex : taux d’approvisionnement en produits bio locaux pour les cantines scolaires) et en tant que moyen (ex : protéger la qualité de la ressource en eau par la production bio sur les zones de captages).

• Initier : les collectivités peuvent mettre en œuvre des actions exemplaires en utilisant les leviers et outils (réglementaires, administratifs, financiers, logistiques…) qui sont à leur disposition. Elles sont également particulièrement bien placées pour construire les partenariats adéquats sur certains thèmes pour lesquels des interventions conjointes de plusieurs acteurs de territoire incontournables – dont elles-mêmes – sont nécessaires.

1.3/ Le cas de la préservation de la ressource en eau par le développement de la l’AB

La préservation de l’eau est à la croisée des problématiques de santé publique et de gestion de territoire ; cette thématique rentre donc directement dans les préoccupations des collectivités. Dans ce domaine, celles qui disposent de captage sur leurs territoires peuvent déjà faire le choix de la régie directe ou de la délégation de gestion.

Dans un cas comme dans l’autre, elles restent les donneuses d’ordre et peuvent donc à ce titre donner des orientations et/ou directement les mettre œuvre. La question qui se pose à elles est de garantir la qualité de l’eau proposée aux usagers et habitants du territoire, tout de tenant compte des activités économiques (notamment mais non exclusivement agricoles) sur le territoire. Pour ce faire, les collectivités peuvent intervenir directement sur la zone de captage pour la préserver, en premier lieu par intervention sur la gestion foncière (acquisition, régulation du mode d’exploitation…). A ce titre, le préalable indispensable est de faire accepter l’idée que le développement de l’agriculture est une alternative efficace et rentable (tant pour la collectivité, pour les usagers que pour les exploitants agricoles) pour préserver la ressource en eau, tout en maintenant une activité agricole (donc économique) sur les zones de captages. L’intervention des collectivités permet ainsi de créer les conditions favorables au développement de la bio sur un territoire à travers les outils « classiques » à leur disposition (plan climat territoire ou Agenda 21 présentant un volet « ressource en eau », « contrat global » pour la gestion cohérente de la ressource, participation des collectivités à des programmes concertés régionaux sur la thématique « eau »…).

De plus, elles ont toute légitimité à proposer un cadre de travail partenarial avec l’ensemble des acteurs sur leur territoire, ce qui ne peut que faciliter la construction d’actions concertées. Enfin, elles sont idéalement placées pour activer de façon conjointe l’ensemble des leviers, jouant ainsi sur l’ensemble des volets territoriaux : gestion du foncier, aides directes aux producteurs, appui à l’accompagnement de projets collectifs, appui technique, organisation des filières et sécurisation des débouchés, faciliter d’approvisionnements, promotion auprès des consommateurs…

Voici quelques expériences de projets territoriaux de développement de la production biologique mis en place en 1er lieu pour protéger de la ressource en eau potable…

Communauté d’Agglomération Seine-Eure : maraîchage bio et protection de l’eau

En Normandie, la Communauté d’Agglomération Seine-Eure (CASE) regroupant 29 communes, réfléchissait à comment préserver sa ressource en eau. Depuis quelques années, un projet de passage à l’agriculture biologique était à l’étude sur le périmètre de protection rapprochée de son bassin de captage, sur 100 ha. De son côté, le Groupement Régional des Agriculteurs Biologiques de Haute-Normandie (GRABHN) travaillait au développement du maraîchage biologique dans la région. Un état des lieux du maraîchage haut normand (mené par le GRABHN en 2009) avait notamment fait ressortir la difficulté d’accès au foncier pour les candidats à l’installation. La rencontre de ces deux projets leur a donné une nouvelle dimension : la CASE y a ajouté une réflexion et un chantier supplémentaires en matière de développement du bio dans la restauration collective publique, l’Agence de l’Eau Seine Normandie y a vu l’opportunité de tester ses nouveaux dispositifs de soutien à l’agriculture biologique. C’est tout un concept de développement de zones maraîchères en zone péri-urbaine qui va ainsi être testé. Les céréaliers qui décident de rester sur la zone seront également accompagnés dans leur conversion, et une zone de maraîchage bio d’une trentaine d’hectare va être créée. Avec l’appui technique du GRAB NH, le projet vise à une mutualisation des moyens et une réflexion commune sur la commercialisation pour assurer les meilleures chances de succès aux maraîchers.

(Juliette Lakits / Terre directe)

 

Les collectivités disposent également d’outils à leur disposition pour intervenir sur la promotion, la sécurisation des débouchés, pour faciliter la vente directe (collective ou non) de proximité ou pour faciliter le regroupement de l’offre (pour la restauration collective notamment).

Bien que transversale, une approche territoriale du développement de la filière agrobiologique ne doit toutefois pas occulter la nécessaire prise en compte de la dimension et de la cohérence de chaque territoire dont il est question. Les zones d’interventions les plus pertinentes pour intervenir sur un enjeu donné (par exemple une aire d’alimentation de captage pour l’enjeu « eau », ou une zone de proximité d’approvisionnement pour la cuisine centrale d’une communauté de communes) peuvent ne pas se superposer très exactement. Cette dimension multiple du territoire ne pose pas forcément problème, mais il est malgré tout indispensable de prendre en compte les zonages respectifs à chaque enjeu et de vérifier la cohérence de ces territoires d’intervention entre eux, au cas par cas et avec l’ensemble des acteurs concernés.

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