On observe en Europe et dans la plupart des pays du Nord une forte augmentation des mesures techniques et sanitaires dans les 20 dernières années, augmentation parallèle à la diminution des droits de douane, mais quelle est la justification de ces normes ?
1 - Le mode d’élaboration des normes nationales et internationales
Les normes sont élaborées par différentes institutions : les pouvoirs publics, les agences de normalisation et des opérateurs privés. En général, divers systèmes cohabitent dans un même pays, selon les contextes historiques et culturels. Par exemple, les régulations publiques occupent une place plus importante en France que dans les pays d’Europe du Nord.
Dans le cas des régulations publiques, les normes entrent dans le système classique d’élaboration des textes législatifs. La phase technique d’élaboration peut être plus ou moins participative, selon les habitudes des institutions compétentes. Cette participation s’étend rarement au-delà des frontières nationales (ou européennes) même si une partie de l’expertise est présente au niveau international. La décision politique, si elle a la légitimité d’impliquer des élus, peut cependant être soumise à des jeux politiques du moment, ayant souvent peu à voir avec les enjeux de la norme elle-même. Par ailleurs, les décisionnaires politiques vivent les pressions de lobby des entreprises agro-alimentaires affectées par la normalisation.
Les agences de normalisation, l’AFNOR (Agence Française de Normalisation) en France, le CEN (Comité Européen de Normalisation) en Europe ou encore l’ISO (International Standard Organisation) au niveau mondial sont des institutions reconnues par les pouvoirs publics. Ces agences produisent des normes d’application volontaire demandées par les acteurs économiques pour leur développement stratégique et économique. Le CODEX fonctionne de façon similaire. Les normes y sont élaborées au sein de groupes de travail ouverts, regroupant des représentants des acteurs économiques concernés, des administrations ou de tout organisme compétent sur le sujet. Les agences de normalisation ont développé des systèmes de validation des propositions de normes par des comités et une période d’examen public.
Les normes privées ne relèvent d’aucune règle commune pour leur élaboration. Elles sont élaborées par des structures privées, entreprises, associations (…) qui s’allient souvent avec l’expertise technique de partenaires extérieurs. C’est le consommateur qui fera son choix in fine. La question de la régulation des pratiques des entreprises dans l’élaboration et l’application de normes privées reste posée.
La conception technique des normes repose donc pour l’essentiel sur l’expertise des personnes participant à l’élaboration des normes et sur leurs intérêts stratégiques. La pertinence technique des normes ne paraît donc pas toujours assurée.
2 - Quelle légitimité politique ?
Une faible participation des représentants du Sud dans l’élaboration des normes
Les pays du Sud et en particulier les Pays les Moins Avancés (PMA) se voient imposer des systèmes de normes sans qu’ils aient eu les moyens de participer réellement à leur élaboration. Ils n’ont pas les moyens financiers et humains (manque d’expertise) pour participer aux travaux normatifs. Les normes internationales prennent donc peu en compte leurs spécificités et leurs contraintes environnementales, techniques et financières.(LE BIGOT, RIBIER, 2004).
De même, les PMA disposent de peu de moyens pour contester des normes ou pour déposer une plainte (LE BIGOT, RIBIER, 2004). En effet, il faut pour cela être en capacité de développer des argumentaires reposant sur des analyses scientifiques qu’ils ne sont pas toujours en mesure d’effectuer dans les délais demandés.
Pour les normes, comme pour d’autres questions internationales, aucune institution ne porte « l’intérêt général mondial », c’est la négociation entre des intérêts nationaux qui produit des références internationales. Or ces références n’acquièrent une légitimité politique que si tous les pays concernés participent ou ont les moyens de participer s’ils le souhaitent. En ce sens, on peut dire que les normes internationales n’ont pas de réelle légitimité politique car elles ne reposent par sur des systèmes de gouvernance permettant cette participation effective.
Un mode de gouvernance original : le système FLO du commerce équitable
Le système de normalisation de FLO international est un exemple d’innovation venant du secteur associatif pour améliorer la gouvernance autour de la définition et de l’application des normes.
Les producteurs du Sud, qui sont les premiers concernés par l’impact des standards du commerce équitable, sont inclus dans le processus de standardisation à deux niveaux.
Lors de l’élaboration ou de la révision du standard sur le terrain, les organisations de producteurs (OP) sont consultées, au même titre que les autres acteurs de la filière, pour l’identification du coût de revient du produit. Cette étude permet de proposer à l’ensemble des OP de la filière un prix minimum. Celui-ci est discuté et validé par les producteurs.
La validation des standards se fait ensuite par le Comité des Standards de FLO qui regroupe 2 représentants des producteurs, 1 représentant des travailleurs des plantations, 2 représentants des Max Havelaar nationaux, 2 représentants externes et 2 représentants commerciaux. Les représentants des OP sont élus parmi les candidats issus des organisations enregistrées dans le système FLO.
Ce système demande encore des améliorations, en particulier sur les moyens donnés aux producteurs pour leur réelle participation (éloignement géographique, prévalence des supports écrits de discussion…).
Ce système de gouvernance n’a pas été repris dans le mode d’élaboration de l’Accord AFNOR, malgré les demandes persistantes de plusieurs ONGs. De même, aucun représentant des producteurs du Sud n’a été invité à siéger à la Commission Nationale du Commerce Équitable.
Le contrôle des normes
La question de la normalisation des biens ne peut être posée indépendamment de celle des institutions qui les sous-tendent et de leur légitimité et crédibilité.
Or, les institutions étatiques bénéficient d’une faible crédibilité locale dans de nombreux pays du Sud. De plus, la multiplication de marques et de logos se confronte très vite à l’impossibilité de faire appliquer des sanctions en cas de fraude (CHEYNS, BRICAS, 2003).
Ainsi certains pays du Sud ont fait le choix de ne pas faire entrer des produits contenant des OGMs sur leur territoire national. Mais comment faire respecter cette interdiction d’importation alors que les autorités n’ont pas les moyens d’effectuer les contrôles nécessaires ?
Sur le terrain de la certification, on observe également une carence de moyens au Sud (en Afrique de l’Ouest en tous cas) et nombre d’OP sont obligées de faire appel à des organismes de certification européens, dont le coût est beaucoup plus élevé. Un important travail reste donc à conduire pour l’émergence de compétences locales de certification.
3 - Quelle pertinence technique des normes ?
On observe en Europe et dans la plupart des pays du Nord une forte augmentation des mesures techniques et sanitaires dans les 20 dernières années en parallèle à la diminution des droits de douane. Tout se passe comme si les pays reprenaient d’une main le contrôle de l’accès à leur pays qu’ils ont abandonné de l’autre. On peut également noter que les normes sanitaires sont souvent plus contraignantes pour les produits pour lesquels il existe une production nationale susceptible d’être concurrencée par des importations (LE BIGOT, RIBIER, 2004).
Ces barrières non tarifaires que constituent les normes sont bien souvent oubliées dans les négociations des accords commerciaux. Il paraît important de réintroduire la question des normes dans les négociations en cours entre l’Union Européenne et les pays africains sur les Accords de Partenariat Économique.
On peut cependant remarquer que les normes ne s’appliquent par seulement aux importations mais aussi aux producteurs nationaux, et tous ne sont pas en mesure d’effectuer les mises en conformité nécessaires malgré les politiques de subventions.
De plus, ces normes peuvent apparaître comme justifiables pour protéger des filières de production européennes, mises à mal par la concurrence des pays émergents comme le Brésil. Ainsi, pour l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture, les normes sanitaires de l’UE sont la contrepartie de l’effort demandé aux agriculteurs européens sur l’environnement et le sanitaire. C’est ce qui permet aux producteurs européens de tenir la concurrence avec les pays émergents.
4 - L’internationalisation des normes : un bienfait ?
L’accord de Marrakech signé en 1994 dans le cadre du GATT comprend un accord sur les normes sanitaires et phytosanitaires (SPS). L’accord impose comme étalon les normes internationales du Codex Alimentarius, de l’Office international des épizooties (OIE) et de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV), au détriment des réglementations nationales. Le Codex Alimentarius produit chaque année une somme incroyable de normes, directives, fixation de taux maxima de résidus de pesticides…
La volonté d’harmoniser les réglementations au niveau mondial conduit de fait à un nivellement par le bas des normes et règlements techniques, car des consensus ne parviennent à se construire que sur des critères minimaux (LE BIGOT, RIBIER, 2004).
Ces normes ont un impact sur le commerce international, même si celui-ci ne semble pas aisé à mesurer. La Banque Mondiale développe d’ailleurs des recherches sur ce thème (1). Mais celles-ci reposent sur le postulat que l’augmentation des échanges commerciaux internationaux est un moteur évident de lutte contre la pauvreté et de développement des pays du Sud, ce qui semble discutable.
Des normes identiques partout ont-elles un sens ?
Élaborer des normes internationales signifie que les demandes des consommateurs sont les mêmes partout, or la perception du risque pour le consommateur, sur lequel s’appuient les normes sanitaires, est une notion très subjective en fonction du temps, des habitudes alimentaires, des conceptions socioculturelles…
Citons l’exemple du refus du fromage au lait cru aux États-Unis versus le refus de la viande aux hormones de croissance en Europe (LE BIGOT, RIBIER, 2004). Le principe de précaution qui sous-tend de nombreuses régulations en Europe n’est pas un principe reconnu partout dans le monde.
Les gouvernements des Pays du Sud doivent-ils harmoniser leurs réglementations nationales sur les normes mondiales, au risque de ne pouvoir les appliquer et les contrôler ? Ou bien utiliser des normes nationales plus souples, créant ainsi une sécurité alimentaire de seconde zone pour des consommateurs plus modestes ? (LE BIGOT, RIBIER, 2004).
Il est aussi possible d’assurer un niveau de sécurité alimentaire suffisant sans aller jusqu’aux niveaux de protection du Nord, d’autant que les consommateurs du Sud ont souvent des demandes moins fortes de régulations produites et garanties par l’État.
Le concept de système agroalimentaire localisé (SYAL) développé par un groupe de recherche CIRAD-INRA-CNEARC décrit un système d’élaboration de la qualité basé sur des interactions locales entre producteurs, transformateurs et consommateurs. Ainsi dans le Nordeste brésilien, la discussion de la qualité du fromage se négocie entre acteurs locaux à l’occasion d’un concours de fromages (MOITY-MAIZI, SAINTE-MARIE, GESLIN, 2001).
Les conséquences de l’uniformisation des normes
L’adhésion à l’OMC implique pour les pays du Sud la mise en place d’un arsenal de régulations alimentaires qui risque d’éloigner les producteurs de leur propre marché local. Ils ne seront en effet pas nécessairement en mesure de répondre aux exigences de ces réglementations, largement inspirées des standards internationaux.
De plus, les normes internationales d’accès aux marchés conduisent à une perte de biodiversité dans les variétés cultivées et à une uniformisation des pratiques, tant du côté des modes de production que de consommation.
(PORTIER, OURABAH, 2006).
