Sobre derrotas y conquistas en el ejercicio del derecho a la ciudad: reflexiones a partir de experiencias recientes en ciudades de Argentina

Políticas urbanas y centralidades excluyentes

En Argentina (1), desde comienzos de los noventa, los gobiernos han jugado un papel relevante como gestores de las condiciones necesarias para el despliegue de transformaciones a escala urbana y como puntapié inicial de procesos de valorización (Herzer, 2008). En pleno auge neoliberal, las principales ciudades se involucraron en un modelo de políticas urbanas que Arantes (2003) denomina la tercera generación urbanística, que incluyen el gerenciamiento y un léxico explícitamente empresarial, articulado con una particular resurrección del planeamiento urbano: estratégico y flexible, por fragmento y por proyecto. Así, la política, el estado y las capacidades públicas se orientaron a la dinamización de los mercados de los cuales la ciudad siempre ha sido base material y soporte —comenzando por el suelo urbano— y ahora, también, ella misma convertida en objeto de marca. Todo esto bajo la adecuación, modificación e, incluso, transgresión de diversos marcos normativos.

En Buenos Aires, a modo de ejemplo, se destacan modificaciones a los códigos de planeamiento urbano y de edificación, creación de las corporaciones del estado nacional y de la ciudad (Puerto Madero y del Sur), orientación de decisiones de inversión en infraestructura y revalorización del espacio público y un Plan Urbano Ambiental que “corona” jurídicamente los cambios que lo precedieron (Rodríguez, Bañuelos y Mera, 2008).

En Córdoba, la creación de una Corporación Inmobiliaria Provincial, la transferencia de tierras públicas para proyectos de “marca”, cambios en los códigos de construcción, un plan de recuperación de la ribera y zonas aledañas del río Suquia, intervenciones en el casco céntrico y apelaciones a la concertación público- privada.

En Mar del Plata, hubo un Plan Estratégico cuya junta promotora fue impulsada por intereses empresariales y profesionales y al municipio solo se lo convocó a posteriori. Su diagnóstico derivó en el diseño de un Plan de Ordenamiento Territorial centrado en la puesta en valor de la zona costera viabilizada por crecientes procesos de privatización del espacio público —como Playas Bristol y del Sur— y de centros comerciales, en vistas a reposicionar a la ciudad como principal destino turístico del país (marca amardelplata).

Insertas en estas dinámicas de reestructuración de las centralidades urbanas, las históricas poblaciones de Villa[>2] La Maternidad (Córdoba), Villa de Paso (Mar del Plata) y la Ex AU3 (Buenos Aires) son objeto de políticas que cuestionan la permanencia de sus habitantes de bajos ingresos.

La Ex AU3, Villa La Maternidad y Villa de Paso: entre desplazamientos forzosos y resistencias

La Ex AU3 es una extensa franja de inmuebles expropiada por la intendencia durante el último gobierno militar (1976-1983) para ejecutar una autopista que no se concretó. La ocupación se inició a comienzos de los ochenta. Son 15 manzanas (aproximadamente 1.113 inmuebles) en una localización residencial de sectores medios y medio-altos (Colegiales, Cohglan, Villa Ortúzar, Saavedra), donde el precio del metro cuadrado ronda los 1.500 dólares (3).

Un censo del año 2000 empadronó 942 familias residentes con anterioridad a 1996, pero hacia 2003 la mesa de delegados estimaba un total de 1.500 (4). En los ochenta, el gobierno local toleró la ocupación e inició la firma de comodatos que otorgaban una pátina de legalidad a los habitantes, pero frenaban el desarrollo de pretensiones posesorias (Rodríguez, 2005).

En 1990 se reactivó el proyecto autopista (5) y el Concejo Deliberante sancionó en 1991 la ordenanza 45520, para lograr un proyecto integral y concertado, que no prosperó (6). En 1997, se construyeron veinte cuadras de vía rápida, mientras cientos de cédulas de desalojo emitidas por Procuración fueron resistidas mediante acciones y gestiones de ocupantes organizados con apoyo de asociaciones de vecinos frentistas. En 1998, en el marco de autonomía política, se sancionó la Ley 8, que institucionalizó la participación de la mesa de delegados y dio lugar al censo que estableció un padrón de beneficiarios reconocidos. En 1999, la Ley 324 creó el Programa de recuperación de la traza de la Ex-AU3 y su Unidad Ejecutora para definir un plan de recuperación urbana sobre el sector, un plan de recuperación patrimonial (que concibe la propiedad pública como activo inmobiliario para destinar al autofinanciamiento del proyecto), y un plan de soluciones habitacionales para los ocupantes.

En relación con la cuestión habitacional, entre 2002 y 2007 se diseñó un menú flexible con cuatro alternativas: construcción de vivienda económica en terrenos baldíos de la traza (autoconstrucción), venta a los ocupantes de aquellos inmuebles que se adaptaran a las posibilidades de las familias, otorgamiento de créditos individuales o mancomunados (derivándolos hacia la operatoria de autogestión del hábitat, Ley 341) (7), e incorporación de proyectos subsidiados para las familias de menores recursos (incluyendo comodatos vitalicios para jefes de hogar pobres mayores de 65 años). En seis años, hasta diciembre de 2007, solo el 27% de la población censada (259 familias) concretó algún tipo de solución. Ya en esa época, en la Legislatura se inició la disputa para incorporar ese suelo público al mercado inmobiliario.

El gobierno Macri (gestión actual) enfatizó la rezonificación y renovación urbana (son 15 manzanas valuadas en más de 100 millones de dólares) (8). Para las familias residentes –estimadas entre 450 a 700, empadronadas o no– Macri infringe el marco legal vigente y comienza a instrumentar desalojos arbitrarios y presión con subsidios ad hoc (9), caso por caso, y para los resistentes, desalojo administrativo.

A fines de 2008, la ola de desalojos arreció. Intervino el Poder Judicial y en abril de 2009, un fallo ordenó suspenderlos. Los delegados iniciaron acciones de amparo ante la justicia (10). En el territorio, el conflicto continúa cuerpo a cuerpo.

Con unos 70 años (11), Villa La Maternidad es una de las más antiguas de Córdoba. Creció vinculada con el ferrocarril y actividades económicas del Barrio San Vicente (12), donde se asienta. Se ubica a diez cuadras del centro de la ciudad y cinco de la Terminal de Ómnibus. A mediados de 2004, cuando fue violentamente desalojada por el gobierno provincial, habitaban unas 350 familias que se desempeñaban en actividades ligadas a la accesibilidad del área: construcción, servicio doméstico, recolección de residuos y acopio, venta ambulante y tareas en hospitales cercanos.

La propiedad de las tierras es una cuestión conflictiva. Por un lado, el Poder Ejecutivo Provincial las reclama como propias, en función de un proyecto histórico de desarrollo urbano (13). Por otro, existen planos catastrales de 1943, que incluyen los loteos actuales de la villa. A partir de ellos, algunos vecinos reclamaron derechos posesorios por haber habitado el sitio en forma pacífica más de diez años.

En 2001, a causa de las inundaciones sufridas en marzo de 2000, el gobierno provincial declaró la emergencia habitacional sentando las bases para el programa Mi Casa, Mi Vida (14), cuya ejecución implicó el traslado masivo de población desde áreas centrales o pericentrales, hacia nuevos conjuntos habitacionales denominados barrios o ciudadesbarrios (15), ubicados en la periferia, para lo cual el municipio modificó usos del suelo.

La población de Villa La Maternidad, junto a otras (16), fue relocalizada en Ciudad de Mis Sueños, a catorce kilómetros del centro (adyacente al barrio Ituzaingó Anexo, conocido nacionalmente por el conflicto de los agrotóxicos y sus efectos cancerígenos). El conjunto, inaugurado en 2004, consta de 565 viviendas.

El traslado forzoso, decidido por el gobierno provincial, utilizó técnicas de persuasión-chantaje, mediante un relevamiento con trabajadores sociales y acción de punteros locales (17), a lo que sumó un subsidio de 300 pesos por familia, para facilitar las mudanzas.

Solo 32 familias opusieron resistencia, por haber nacido allí, problemas de salud asociados a la nueva localización, deterioro de las condiciones laborales, aumento de los costos de traslado y ruptura de estrategias de subsistencia.

El traslado se realizó de manera violenta en junio de 2004. Se usó la topadora, que remite en forma directa a la erradicación de villas durante la última dictadura militar y que también derribó por equivocación partes de viviendas de familias que no habían accedido a mudarse, sembrando pánico. Algunos vecinos buscaron ayuda externa y la resistencia fue acompañada por profesionales, organismos de Derechos Humanos y otras agrupaciones (18). Se organizó una Comisión Contra el Desalojo de Villa La Maternidad, que desplegó una estrategia defensiva, de difusión y un recurso de amparo. El estado provincial, por su parte, realizó acciones legales por usurpación (19).

Tensas y complejas negociaciones con quienes resistieron, se plasmaron en la firma de sucesivos convenios orientados a la urbanización de la zona, sin concreciones. (20). La organización interna de la villa avanzó con la construcción de un centro comunitario, abocado a tareas de apoyo escolar, merendero, recreación y huerta comunitaria.

En 2008, el gobierno municipal, junto con el provincial y empresas privadas, lanzó un plan director que incluye la construcción de un centro cívico y de convenciones adyacente a Villa La Maternidad, evidenciando la persistencia del conflicto por la apropiación de ese predio. Actualmente, las 32 familias lograron amparo legal y llevan juicios de usucapión. Otras familias regresan desde Ciudad de Mis Sueños y nuevas se suman. El gobierno provincial busca negociar en forma individual, caso a caso.

La Villa de Paso se origina hacia 1940, siendo una de las primeras de Mar del Plata, en tierras de dominio privado y en una de las zonas más altas —el barrio San Carlos— pero sin infraestructura. Por su ubicación, fue una de las de mayor crecimiento (21), y actualmente se asienta en una de las tierras más valorizadas, estimándose en 200 dólares el metro cuadrado en 2006.

En 2005, la municipalidad relevó 430 familias (1.782 personas), (22) de las que alrededor del 70% se ubicaba por debajo de la línea de pobreza. Respecto de la situación dominial, el primer censo realizado en 1998 identificaba situaciones diversas: propietarias (7,7%); cesionarias de propietarios o terceros (13,7%); inquilinas (1,8 %); ocupantes de hecho (68,2 %) y otros (8,6 %). Pero en 2005, se omitió dicha variable.

Ya en 1970, se llevó adelante un primer intento de relocalización que no prosperó. Durante la intendencia de Aprile, el tema se reinstaló. En 1997, un concejal, ex presidente de la Asociación Vecinal de Fomento (AVF) barrial, planteó la rezonificación y el reconocimiento de derechos posesorios a algunos habitantes, pero la propuesta tampoco tuvo asidero. En 1999, se aprobó el Programa de Relocalización Asentamiento Precario Poblacional Paso, que omite el reconocimiento de tales derechos y traslada el compromiso del estado con la garantía del derecho a la vivienda hacia zonas periféricas, carentes de infraestructura de servicios.

Para ello, el municipio impulsó la expropiación a su favor, con sentido inverso de los procesos de regularización dominial llevados en municipios del AMBA en los noventa, donde esta medida favorecía la posterior transferencia y regularización de los ocupantes, en proyectos que fueron sostenidos por el desarrollo de organizaciones territoriales.

Originariamente se plantea la excusa de financiar la operatoria de relocalización y cubrir gastos de indemnizaciones de titulares de dominio. Pero los tiempos se dilataron y el financiamiento habitacional vino del gobierno provincial, con el Programa Bonaerense IX – Dignidad. Sin embargo, no se dio marcha atrás con la expropiación, siendo pocos los propietarios originarios de las tierras que se presentaron ante el municipio para conciliar los términos de la indemnización por el pago de los lotes (23).

En 2003, los vecinos aledaños a la villa conformaron la Comisión Administradora Mixta Municipalidad – Vecinos para la Erradicación del Asentamiento Paso, para presionar por la relocalización. Pero este traslado fue resistido en los barrios de destino, con acciones de movilización, presentaciones ante el Concejo Deliberante y acciones judiciales, en general encabezadas por sus AVF. Cuando los habitantes de la villa protestaron, pidiendo indemnización para desocupar sus terrenos y elegir donde vivir, estas AVF los apoyaron tácticamente. Pero las resistencias en contra de la relocalización desde la villa fueron escasas, limitándose siempre a la consigna de indemnización-elección.

Los plazos de ejecución (240 días) se excedieron y la dilación trajo nuevos conflictos. El primer traslado de 18 familias se concretó recién en noviembre de 2006 y luego hubo una paralización de obras.

A comienzos de 2008, se produjo la toma de 145 viviendas en construcción en el barrio El Martillo destinadas a la relocalización, por unos 300 vecinos del barrio Pueyrredón, también con críticas necesidades habitacionales. En virtud del reclamo de las empresas constructoras y la intermediación municipal, el desalojo se concretó en menos de 24 horas.

Las siguientes 20 familias se relocalizaron recién en noviembre de 2008 y febrero de 2009 en Barrio Las Heras, en paralelo con la licitación de obras de agua y cloacas. En este contexto, en enero de 2009, 54 familias del Pueyrredón reincidieron en la ocupación de El Martillo, generando diversas prácticas autogestivas y acompañados por una red de organizaciones. El 17 de abril, la justicia local ordenó el desalojo, que se tradujo en un fuerte ejercicio de represión policial.

Actualmente, ha sido relocalizada casi el 60% de la población de la villa, mientras que Los Sin Techo, expulsados del Martillo, han sostenido un proceso organizativo de corte autogestivo que pugna por la garantía del derecho a la vivienda.

El derecho a la ciudad como campo en disputa El análisis comparativo muestra cómo el espacio urbano se reestructura de manera dinámica, y actúa como medio para el despliegue de procesos sociales, económicos, culturales y políticos{>24]. Esta dinámica conflictiva en torno al uso y destino de las centralidades urbanas denota antagonismos constitutivos de la sociedad capitalista, tal como se vienen desarrollando en contextos sociopolíticos democráticos.

La centralidad se torna un bien de carácter crecientemente exclusivo y excluyente socavando la posibilidad de constitución del derecho a la ciudad como un universal integrador, al replicar modelos extralocales que incluyen, como pieza recurrente, la reestructuración de áreas centrales al servicio de las dinámicas de valorización.

Los gobiernos locales —con dispares niveles de autonomía si se considera que la ciudad de Buenos Aires es una cuasi provincia— han tendido a actuar como facilitadores de esos procesos, que privilegian a actores públicos y privados de niveles superiores. Pero también, en contextos democráticos, esos mismos gobiernos locales y en particular los ámbitos legislativos, han generado campos de negociación/confrontación que posibilitaron incluir voces y estrategias de los sectores de bajos ingresos. El Poder Judicial también aparece, con el mismo sentido, abriendo espacios para incluir más voces en la disputa.

En el plano institucional, se despliega el conflicto entre distintos derechos como parte de una dinámica social antagónica: por un lado, aquellos que sustentan criterios de radicación ligados con el reconocimiento del proceso histórico —y organizativo— de poblamiento y uso de los habitantes —con independencia de la relación entre sus ingresos monetarios y el precio del suelo que habitan—; y por otro, marcos institucionales que privilegian negocios de mercado amparados en el derecho ilimitado de una propiedad privada, que tiende a borrar sus historias.

En este contexto, se naturalizan lineamientos de política privatizadora del suelo público, argumentando fines de redistribución social, que bien podrían darse con otros instrumentos (venta sector 5 y de Villa de Paso, para hacer viviendas o infraestructura).

Estos conflictos por la apropiación del suelo central, involucran entramados interactorales que evidencian fronteras porosas entre estado y sociedad civil: hay actores e intereses de clase en ambos lados del mostrador, sus lógicas se viabilizan a través de la articulación de redes, cuyo nivel de análisis privilegiado es el mezzo y diacrónico. Esos entramados canalizan la conflictividad y moldean la institucionalidad en función de correlaciones de fuerzas que modulan las presiones estructurales.

Finalmente, los derechos de los sectores populares, solo se defienden en presencia de organización y desarrollo de estrategias políticas para transformar las relaciones sociales y poder concretarlos.