Les agendas 21 locaux en France

La Conférence de Rio de 1992, baptisée plus tard « Le sommet de la terre », a invité les collectivités territoriales à préparer à leur échelle et à mettre en œuvre, avec les habitants et les acteurs locaux, des politiques locales inspirées par le développement durable : les agendas 21 locaux.

Dans la plupart des pays, de nombreux territoires se sont mobilisés pour répondre à cet appel.

Seize ans après Rio, il est intéressant de faire le point, en France, sur les pratiques territoriales de développement durable.

Le contexte

Le chapitre 28 de « l’agenda pour le XXI^ème siècle » proposé par la conférence de Rio, détaille le contenu de l’agenda 21 local :

• c’est un document stratégique, ensemble cohérent d’objectifs que se fixent les différents acteurs locaux ;

• c’est un document transversal qui fait converger développement économique, développement social et protection de l’environnement, vers un mode de développement durable ;

• c’est un projet de territoire à court, moyen et long terme qui se décline en programmes d’actions soumis à évaluation régulière ;

• l’agenda 21 local est l’aboutissement d’une réflexion collective à laquelle auront participé les habitants et les acteurs socio-économiques.

Les agendas 21 locaux en France

L’engagement dans un agenda 21 local ou dans un projet territorial de développement durable est volontaire en France.

En 2002, à la conférence des Nations Unies de Johannesburg, dix ans après Rio, les collectivités territoriales françaises se sont engagées dans une déclaration solennelle, à élaborer et à mettre en œuvre des agendas 21 locaux.

Dans la Stratégie française de développement durable de 2003, figure le chiffre de 500 agendas 21 locaux que le Gouvernement souhaite promouvoir.

De fait, c’est à partir de 2002 qu’on a pu constater une réelle dynamique dans ce domaine.

Pour la soutenir, il faut souligner que différentes initiatives ont été prises :

• plusieurs « appels à projets » lancé par le Ministère en charge du développement durable - dans un premier temps le Ministère de l’environnement, aujourd’hui le Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) – en vue de repérer et de capitaliser les « bonnes pratiques » ;

• l’organisation d’un réseau de collectivités et d’acteurs locaux animé par le Ministère ;

• l’élaboration par ce réseau d’un « cadre de référence », dispositif de reconnaissance et d’appui destiné à ces démarches ;

• la création de « l’Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable » créé par 4D, l’Association des Maires de France (AMF), le MEEDDAT et le Comité 21.

Zoom sur les agendas 21 locaux et les projets territoriaux de développement durable des communes et intercommunalités en France

Ces expériences sont regroupées dans la banque de données de l’Observatoire national des agendas 21 locaux et pratiques territoriales de développement durable gérée par 4D.

En 2008, l’Observatoire a réalisé une analyse sur un échantillon de 128 communes et intercommunalités engagées dans le développement durable.

Intercommunalités

Ont engagé une démarche de développement durable :

• presque toutes les communautés urbaines (1) (12 sur 14) ;

• le ¼ des Communautés d’agglomérations (2) (41 sur 169) ;

• mais très peu de Communautés de communes (3) (32 sur 2400).

Initiatives des communes elles-mêmes

Il apparaît que les projets de développement durable se retrouvent en majorité dans les communes urbaines :

• 57 % des villes de plus de 100 000 habitants

• 17 % des villes moyennes, de 20 à 100 000 habitants

Par contre la part des petites villes (de 2 000 à 20 000 habitants) et des villages (moins de 2 000 habitants) apparaît très faible : 1,6 %.

Répartition géographique des démarches

Si l’on regarde où sont situées les communes et intercommunalités étudiées, on observe que certaines régions sont plus dynamiques que d’autres. Il faut sans doute y voir l’influence des réseaux existants et des politiques d’incitation des Conseils régionaux.

C’est ainsi que quatre Régions (l’Ile de France, Rhône-alpes, Midi-Pyrénées et l’Aquitaine) concentrent plus de la moitié des démarches identifiées ; et trois autres Régions (le Nord-Pas-de-Calais, les Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d’Azur) près de 20 %.

Les thèmes abordés

On peut tout d’abord souligner que les grandes finalités retenues dans le Cadre de référence élaboré pour la reconnaissance des démarches de type agenda 21 local (cf. plus haut), sont la plupart du temps présentes, avec un souci de transversalité : la lutte contre l’effet de serre et pour la biodiversité, la cohésion sociale, des modes de production et de consommation adaptés.

Les données de l’Observatoire permettent d’approcher un classement des thématiques privilégiées dans les démarches. Il faut citer notamment :

• construction, logement et urbanisme (thèmes présents dans 90 % des cas) ;

• transports et énergie (dans plus de 70 % des cas) ;

• développement économique (près de 70 %) ;

• développement social (près de 70 %) ;

• biodiversité (50 %) ;

• culture et accès à la connaissance (50 %) ;

• santé (50 %) ;

• solidarité (50 %).

Le rôle des intercommunalités

L’intercommunalité semble constituer un levier pour un engagement dans le développement durable : 90 % des communes urbaines étudiées ayant un projet de développement durable, sont membres d’une intercommunalité dont la moitié d’entre elles sont également engagées dans un projet territorial de développement durable.

L’articulation entre projets de développement durable et outils de planification territoriale

Plus d’un tiers des collectivités déclare articuler leur projet développement durable avec d’autres démarches de planification territoriale (cette proportion atteignant 60 % dans les communautés urbaines et près de 50 % dans les communautés d’agglomération). Les documents de planification les plus cités sont les Schémas de cohérence territoriale (SCOT), les Plans locaux d’urbanisme (PLU), les Plans de déplacement urbains (PDU) et les Programmes locaux de l’habitat (PLH).

La participation

La participation est reconnue par les collectivités comme devant se situer au cœur d’un agenda 21 local :

• pour mieux prendre en compte les besoins de la population,

• pour légitimer les actions menées,

• pour l’apport de nouvelles idées,

• comme stimulant pour la mise en œuvre du projet.

Presque la moitié des collectivités qui se sont exprimées sur ce thème relatent des expériences de participation directe avec la population (notamment les Communautés de communes et les communes entre 2000 et 100 000 habitants).

Les Communautés urbaines et les grandes villes, moins nombreuses à faire participer de manière directe les habitants, s’appuient plus généralement sur des structures préexistantes, notamment les Conseils de quartiers et les Conseils de développement.