Programme de réhabilitation des favelas : les Zones d’Intérêt Social Spécial (ZEIS)

L’histoire de l’urbanisme montre que la législation a favorisé l’élaboration de normes restrictives régissant l’occupation de la ville. Dans la majorité des villes, les mêmes modèles restrictifs d’occupation du sol ont conféré au sol urbain un prix très élevé, le rendant ainsi inaccessible à une grande partie de la population. L’unique alternative pour les groupes les plus défavorisés a été l’occupation illégale de terres, appelée couramment «lotissements clandestins, occupations et/ou favelas».

Ces établissements se situent, le plus souvent, sur des terrains à risques : versants de collines, zones inondables tels que les mangroves. Malgré des lois de protection de l’environnement, ces régions fragiles sont affectées par une urbanisation d’autant plus dense et dévastatrice qu’elle est incontrôlée.

Jusqu’aux années 70, ces problématiques ont été ignorées par les urbanistes, ces zones ne faisant tout simplement pas partie de la ville. Ainsi, des quartiers précaires, existants pourtant depuis plus de 30 ans, étaient considérés comme «provisoires». A mesure que les communautés se sont organisées, les pressions auprès des pouvoirs publics se sont accentuées et les revendications pour l’installation d’infrastructures affirmées. La plupart du temps, les investissements publics parvenaient à ces communautés au compte goutte.

A partir des années 80, émerge l’idée que ces établissements irréguliers doivent être améliorés « sur place » et non plus expulsés ou démolis. Un nouvel instrument d’urbanisme apparaît, fruit des luttes des mouvements sociaux pour l’amélioration des conditions de vie et la régularisation foncière : les Zones d’intérêt social spécial (ZEIS ou AEIS) (1).

Les Zeis, comment intégrer les quartiers précaires ?

Il s’agit de définir des zones déterminées qui, à travers un plan d’urbanisation spécial, recevront un traitement urbanistique approprié. Ces ZEIS ou «catégories» seront définies en zone dans l’espace urbain.

Dorénavant, il existe une possibilité légale d’élaborer un plan adapté aux spécificités locales. L’élaboration de ZEIS repose sur le principe novateur du respect de la diversité des établissements urbains. Cette interprétation du fait urbain est novatrice, elle est qualitative et permet la requalification des bidonvilles, alternative autrefois rejetée par les défenseurs de « la ville homogène » .

Les ZEIS reconnaissent aux habitants des bidonvilles la possibilité de construire, reconstruire ou améliorer dans la légalité, mais aussi et surtout elles font valoir le droit à la ville de ces citoyens-habitants.

Les objectifs des ZEIS sont :

• Inclure une partie de la population marginalisée, n’ayant d’autre choix que d’occuper le sol urbain, hors légalité.

• Introduire les services et les infrastructures urbaines dans les quartiers qui en étaient privés, améliorant ainsi la vie des habitants.

• Réglementer l’ensemble du marché foncier urbain, et réduire les différences de qualité et de prix entre les modèles d’occupation.

• Impliquer les habitants dans le processus de définition des investissements publics, d’urbanisation et de consolidation de ces quartiers précaires à travers des mécanismes de participation directe.

• Améliorer la collecte des impôts (les secteurs régularisés peuvent payer des impôts et des taxes. La mise en place de services et d’infrastructures est envisagée cette fois comme une obligation du pouvoir public et non plus comme une faveur).

• Augmenter l’offre de terrains pour les groupes à bas revenus.

Le cas de la ville de Diadema

Diadema-SP (323 000 habitants), au sud est de la région Métropolitaine de São Paulo, a été, jusqu’aux années 80, marquée par une situation d’exclusion territoriale très forte. L’espace urbain complètement dévolu à l’industrie n’a pas été pensé en terme résidentiel, plaçant la population de fait dans une situation, le plus souvent, illégale et précaire : 1/3 des habitants vivant sur 3,5% de la superficie du territoire – quasiment tous dans des favelas sans infrastructures.

Au terme de négociations entre techniciens, conseillers municipaux et mouvements populaires, l’administration municipale a mis en place deux types d’AEIS (secteurs d’intérêt social spécial) : AEIS 1 les espaces vides destinés à la construction d’un habitat populaire et AEIS 2 les favelas sélectionnées pour être urbanisées.

Les AEIS sont à usage exclusif des populations à bas revenus (familles dont le revenu ne dépasse pas les 10 salaires minimums) ; par la construction d’habitations populaires, elles permettent d’élargir l’offre foncière et immobilière à destination de ces groupes sociaux. Cet instrument a rendu possible la régularisation d’une bonne partie des occupations, et la mise à disposition de terrains pour les populations à bas revenus (on est ainsi passé de 3.5% à 7% de l’espace urbain).

Simultanément, la valeur foncière des terrains destinés à la construction d’habitations populaires a baissé, permettant à des coopératives d’acquérir des parcelles et d’organiser des mutiröes (2). Les habitants des quartiers précaires se sont organisés et affirmés comme des interlocuteurs crédibles et disponibles auprès des administrateurs de la ville, participant activement à la politique de la ville, aux négociations concernant la partie médiation et finances.

C’est grâce à leur mobilisation que de tels résultats ont pu être obtenus. Une grande partie des personnes engagées dans le processus ont ainsi pu être relogées ou « mieux logées » . Le processus a également renouvelé la gestion de la ville, ouvrant de nouveaux canaux de participation et replaçant l’administration municipale dans son rôle de médiateur des disputes foncières.

Résultats

L’implantation de ces ZEIS, ouvrent des horizons, les avancées sont positives en termes :

1. Urbanistique

• Intégrer les secteurs traditionnellement exclus de la ville

• Diminuer les risques des occupations par leur urbanisation

• Permettre l’implantation d’infrastructures (chaussée, électricité, assainissement, transport, déchets)

• Prévoir les espaces et l’infrastructure nécessaires à l’arrivée de nouvelles franges de la population

2. Environnemental

• Améliorer la qualité de vie et le milieu de vie des habitants

• Minimiser les risques dans des secteurs précaires (inondations)

3. Juridique

• Faciliter la régularisation foncière des occupations

• Permettre l’application de l’usucapião (3) et du droit réel au sol

4. Politique

• Disloquer les politiques clientélistes et électorales, qui engageaient des investissements publics ponctuels et mal pensés

• Reconnaître la citoyenneté et le droit à la ville des populations.

5. Social

• Redonner confiance et auto estime à ces populations parfois atteintes dans leur dignité et revaloriser ces quartiers souvent stigmatisés

• Reconnaître et mettre en relief la diversité des usages et des modes d’occupation qui composent une ville.

Cependant, le plus délicat reste à faire, que ces ZEIS ne reste pas enfermées dans les mots mais deviennent des outils efficaces pour des avancées réelles.