Le programme de subvention du gouvernement, une voie vers la sécurité alimentaire?

1 - Contexte de la mise en place du programme de subvention aux intrants

Quand la décision de mettre en place le programme de subventions actuel a été prise en 2005, le Malawi était en proie à l’une des pires sécheresses qu’il n’ait jamais connue, les récoltes étaient très mauvaises et le pays s’est vu contraint d’importer 400 000 tonnes de maïs. Le président Bingu wa Mutharika, également ministre de l’Agriculture, décida alors de mettre en place un important programme de soutien aux agriculteurs pour qu’ils puissent produire leurs propres cultures vivrières. Ce programme fait suite à plusieurs cycles de subventions au secteur agricole depuis les années 1970 plus ou moins bien acceptés par les institutions financières internationales.

2 - Description du programme

Le programme actuel a d’abord été mis en place lors de la saison 2005-2006. Le principal objectif était de répondre aux problèmes de déclin de la production et de sécurité alimentaire. Le gouvernement a mis en place un programme ciblé de subventions aux Erreur : source de la référence non trouvée afin de faciliter la production de cultures vivrières et d’exportation dans l’objectif de permettre de relancer l’industrie agricole et l’économie en général. Le programme consiste dans la distribution de bons aux producteurs, qui leur permettent d’acheter, à un prix subventionné, engrais, semences et pesticides.

Le programme a visé uniquement le maïs durant la première campagne ; en deuxième année, d’autres cultures vivrières et d’exportation ont été ciblées (légumineuses, coton, thé, café et tabac).

D’après les données citées par Inter-Réseaux, depuis 2006 le programme a visé entre 1,4 et 1,7 million de petits producteurs par an et pour un montant annuel compris entre 7 et 40 milliards de kwachas (35 à 200 millions d’euros). Pour la saison 2010-2011, le programme représente 17,5 milliards de kwachas (87,5 millions d’euros).

3 - Acteurs

Lors de la première année du programme, le gouvernement a travaillé seul, sans associer le secteur privé qui a ensuite été engagé dans le processus. Celui-ci comprend d’une part les fournisseurs d’Erreur : source de la référence non trouvée mais aussi des organisations de producteurs. Au Malawi, il existe 5 à 10 principaux distributeurs d’intrants, et de nombreux petits revendeurs installés dans tout le pays. L’association des petits producteurs du Malawi (National Smallholder Farmers’ Association of Malawi – NASFAM) joue un rôle sur le terrain durant la mise en place du programme et la phase de suivi. Le gouvernement travaille avec les autorités locales traditionnelles et les comités de développement villageois afin de cibler les bénéficiaires. Ce sont eux qui sont responsables de distribuer les bons aux producteurs.

4 - Financement

Avec 14% de son budget dédiés à l’agriculture, le Malawi est l’un des très rares pays africains à avoir respecté son engagement - pris à Maputo en 2003 lors de la déclaration de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community) - de dédier un minimum de 10% de leurs budgets nationaux à l’agriculture. L’appui des bailleurs de fonds pour ce programme est pour l’instant nécessaire au Malawi où les agriculteurs (qui représentent 80-90% de la population) sont en grande partie des femmes, souvent chefs de familles. Après avoir été assez sceptique la première année, la communauté internationale a ensuite soutenu massivement le Malawi dans son initiative : bailleurs multilatéraux, coopération britannique (DFID), Union européenne, Etats-Unis (USAid), Banque Africaine de Développement (BAD), etc.

5 - Succès du programme et évolution de la relation avec les bailleurs de fonds.

Selon de nombreux observateurs, l’expérience malawienne tend à confirmer l’idée qu’il est beaucoup moins coûteux d’aider les gens à produire que de les aider à consommer de la nourriture importée. C’est un processus beaucoup plus durable, qui coûte beaucoup moins que d’importer des denrées alimentaires. Selon le gouvernement malawien et les bailleurs de fonds, le succès du modèle de développement agricole adopté par le Malawi repose sur les axes suivants :

• remise en cause du Erreur : source de la référence non trouvée ;

• impact positif du développement agricole sur la croissance globale ;

• instrument de subvention adossé à des instruments de régulation de marché (stocks).

Dans ce sens, l’exemple du Malawi pourrait, de fait, amener les pays pauvres à remettre en question le bien-fondé des politiques imposées par les bailleurs de fonds (notamment les politiques d’ajustements structurels qui prônent un désengagement de l’État et un arrêt des programmes de subvention).

En effet, les principaux partenaires financiers du pays se bousculent aujourd’hui pour soutenir le programme de subventions agricoles du pays, alors qu’en 2005 ils s’étaient retirés parce que le gouvernement malawien avait fait fi de leurs conseils. L’Etat, un des plus pauvres d’Afrique, avait à l’époque pris une décision inhabituelle et déclaré aux donateurs qu’ils se trompaient au sujet des subventions agricoles.

En 2006, un an après le début de l’octroi des subventions, le pays avait doublé sa production de maïs, atteignant un niveau lui permettant de satisfaire les besoins nationaux. Les bailleurs de fond n’étaient alors toujours pas convaincus de la viabilité du programme. Une opinion qui a changé en 2007 lorsque le Malawi est parvenu à produire suffisamment pour que le prix du maïs se stabilise. Le gouvernement a alors mobilisé la Société de développement et de commercialisation de l’agriculture (ADMARC), afin qu’elle achète le maïs aux agriculteurs, le stocke en vue d’une utilisation ultérieure et pour les réserves stratégiques nationales. Cela a permis au Malawi d’exporter du maïs dès 2007 (avec la vente de 400 000 tonnes de maïs au Programme alimentaire mondial et aux pays voisins –ce qui a rapporté 120 millions de dollars– et le don de 10 000 tonnes de maïs au programme de nutrition du PAM destiné aux personnes séropositives).

Dès lors, les bailleurs de fonds (sous l’influence de l’industrie agrochimique) ont commencé à soutenir le programme.

L’idée que le développement agricole a un effet positif sur la croissance globale est une idée soutenue officiellement par la Banque mondiale depuis 2008. De fait, l’économie malawienne affiche une croissance positive depuis 2006 et a atteint en 2010 un taux de croissance de 7 %, phénomène attribué au secteur agricole.

Le gouvernement cherche à présent à consolider la production agricole en formant les agriculteurs à des techniques modernes comme l’irrigation et la gestion d’entreprise. Le Malawi est parmi les rares pays d’Afrique à accorder la priorité à l’agriculture. Il alloue 14% de son budget à ce secteur et l’a placé sous la responsabilité directe du président du pays.

6 - Un exemple repris ailleurs en Afrique

Grâce au succès de son programme de subventions agricoles, le Malawi se retrouve sous les feux des projecteurs internationaux. Le Kenya, l’Ouganda, la Tanzanie, le Togo et le Swaziland y ont envoyé des délégations en 2010 afin d’étudier la mise en oeuvre de ce programme, avec l’idée d’en faire de même chez eux. Le gouvernement malawien appelle l’Afrique à prendre rapidement des mesures pour produire ses propres cultures vivrières, notamment dans le contexte de développement de la production d’agrocarburants, ces derniers influant sur la crise alimentaire mondiale. La Zambie, le Ghana, le Sénégal et le Kenya, ont annoncé des programmes de subventions similaires.

Parallèlement, le programme malawien suscite l’enthousiasme de l’ONG Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA), présidée par l’ex-Secrétaire général de l’ONU Kofi Annan, fondée en 2006 et financée par les fondations Rockefeller et Bill and Melinda Gates. En 2008, l’AGRA a signé un accord avec la FAO pour développer les « greniers » de l’Afrique et en faire de grandes zones de production alimentaire. L’AGRA est ouvertement en faveur d’une agriculture productiviste avec concentration des moyens.