El camino del derecho a la ciudad en Bolivia

Introducción

En Bolivia, los gobiernos a partir del año 1985, han implementado reformas económicas neoliberales (1) que han profundizado los grados de pobreza y migración del campo a la ciudad. El INE, Instituto Nacional de Estadística de Bolivia registra ya en 2005 un 65,98% de población en el área urbana y un 34,02% en el área rural. Las ciudades denominadas del Eje Central de Bolivia: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba concentran más del 50% de la población del país. El crecimiento demográfico de estas ciudades ha empeorado los grados de vulnerabilidad social, económica, política y espacial de sus habitantes. En este panorama destacan experiencias y procesos desarrollados por instituciones no gubernamentales, organizaciones y activistas de derechos humanos, articuladas en la Red Nacional de Asentamientos Humanos RENASEH, (2) las cuales, han logrado incluir en la nueva Constitución Política del estado el derecho a la vivienda, estableciendo bases viables para una reforma urbana en el país.

La desatención de la tierra urbanizable

En Bolivia han tenido lugar dos Reformas Agrarias, (3) que no han implementado mayores medidas para la atención a la tierra urbanizable. Los pocos avances en legislación urbana se han dado de manera complementaria a la administración de la tierra agrícola.

El año 1995, la Ley de Participación Popular establece una nueva visión de distribución y administración territorial descentralizada y se crean las Organizaciones Territoriales de Base en el marco de los distritos municipales, otorgando nuevos roles al municipio, como el de la planificación de su territorio. Con esta ley se profundiza con gran acierto la descentralización y autonomía de los municipios, quienes en adelante llenan el vacío legal urbano, implementando normas municipales de administración del suelo, aunque de manera dispersa y no integrada a un sistema nacional urbano inexistente.

Del derecho a la vivienda al derecho a la ciudad: nace el Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad

Las luchas por el derecho a la vivienda, acceso al suelo seguro y a una mejor calidad de vida en Cochabamba se asumieron en distintas facetas y gremios. Hasta el año 2005, la Comunidad María Auxiliadora mantenía una lucha frontal por el reconocimiento de la propiedad colectiva de la tierra y la vivienda a la par de las cooperativas de vivienda por ayuda mutua, articulados con la Fundación Pro Hábitat y Procasha. Por otro lado, profesionales independientes, grupos de voluntarios por la vivienda impulsados por Hábitat para la Humanidad, junto a familias necesitadas de vivienda, formaban parte de una nueva conciencia crítica sobre la realidad socio-habitacional en un contexto urbano. Cochabamba, la capital de la Guerra del Agua, continuaba en su encrucijada heredada luego de la expulsión de la Transnacional Aguas del Tunari de mantener una gestión pública del agua por medio de la empresa privada o con la gestión comunitaria, recuperando el modelo de los sistemas comunitarios de agua de la zona sur de la ciudad.

La problemática del tratamiento sostenible de la basura, la creciente inseguridad ciudadana y los permanentes conflictos sociales entre líneas de transporte público sindical y libre, (4) ponen al descubierto grandes debilidades en la gestión de la ciudad de Cochabamba.

El año 2005, declarado por las Naciones Unidas Año Internacional de las Ciudades, la Fundación Pro Hábitat reúne a gran parte de estos actores junto a los afiliados a RENASEH en torno a la feria del Día Mundial del Hábitat. La riqueza del intercambio y articulación del evento entre organizaciones e instituciones motivó a convocar a la primera reunión de instituciones y personas interesadas en el tratamiento del derecho a la ciudad. Así nace el Comité Impulsor del Estatuto de la Ciudad, denominado ahora Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad. (5)

Proceso desarrollado por el Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad en Cochabamba

Primeros pasos del Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad

El “Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad”, inició su proceso con el nombre de Comité Impulsor del Estatuto de la Ciudad, porque asumió “La Ley del Estatuto de la Ciudad” del Brasil como documento modelo. Se concluyó en la necesidad de desarrollar un análisis de la problemática urbana para construir y proponer herramientas técnicas y políticas que viabilizaran una verdadera función social de la propiedad a favor de la gestión democrática de la ciudad de Cochabamba. Las ciudades de Bolivia, sobre todo las del Eje Central, tienen problemáticas urbanas similares, por lo que el Comité definió iniciar la elaboración de una propuesta del derecho a la ciudad para Cochabamba, como experiencia piloto que permita viabilizar una reforma urbana en Bolivia.

La complejidad del problema y la propuesta del Decálogo

Los problemas como la falta de acceso al suelo servido, a la vivienda adecuada, y la gestión institucional clientelista, excluyente de la ciudad y la normativa urbana dispersa dieron lugar al desarrollo de largos debates haciendo del tema algo muy complejo. Las causas y consecuencias de estos problemas se resumen a continuación.

• La inmigración desbordante del campo y otras zonas deprimidas hacia la ciudad que no está planificada ha generado un crecimiento ilimitado de la ciudad.

• Cuando la planificación y organización de una ciudad no toma en cuenta la situación económica, política, social y cultural de sus habitantes, se da lugar a inversiones públicas muy costosas para el estado y las familias.

• Cuando la forma de organizar una ciudad excluye a las personas con menor capacidad económica e influencia política, se da lugar a un clientelismo político.

• Cuando se planifica una ciudad en una visión tecnicista y economicista y no integralmente, se permite la ocupación de áreas de preservación ecológica y agrícola, y el emplazamiento de asentamientos humanos en áreas geográficamente peligrosas.

Para facilitar el abordaje de la complejidad del problema urbano, se organizaron diferentes comisiones, entre las que se elaboró una propuesta de políticas y principios para la ciudad que dieron lugar a un decálogo de principios.

Decálogo de principios de la ciudad de Cochabamba

1. Cochabamba es una ciudad democrática, abierta, hospitalaria, social y espacialmente integrada.

2. Los derechos de la colectividad son más importantes que los derechos individuales.

3. El centro urbano híbrido y sin identidad debe renovarse para fortalecer la identidad y el sentido de pertenencia.

4. Todos los distritos tienen el derecho de ser social y espacialmente integrados.

5. La Cancha (6) y sus alrededores como corazón económico de la ciudad merecen el reconocimiento social y político de la ciudadanía.

6. Los ciudadanos son más importantes que los vehículos.

7. Los espacios verdes son más importantes que las vías.

8. Racionalizar el ciclo del agua.

9. Viviendas dignas para el 49,37% de los habitantes que carecen de vivienda propia.

10. Uso del suelo protegido, urbano y urbanizable.

Los ejes temáticos del derecho a la ciudad para Cochabamba

Todas las ciudades requieren una visión y concepción propia sobre el derecho a la ciudad; de esta manera se trabajó en base a contenidos y principios de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, lo que dio lugar a un esquema básico de ejes temáticos para el desarrollo de grupos de análisis y la elaboración de propuestas. Luego de largos debates, los ejes temáticos definidos a partir de la gran cantidad de problemas de la ciudad fueron los siguientes:

• Servicios básicos: agua, alcantarillado, luz eléctrica, basura En Cochabamba, el acceso a servicios básicos ilustra las condiciones deplorables de segregación social en las que viven más de 100 mil personas de la zona sur de la ciudad. Solamente el 53 % de la población está servida con agua por cañería. Tan grave es la carencia en el servicio de alcantarillado, que apenas el 49,4% de la población está servida.

• Servicios sociales: educación, salud, seguridad ciudadana, vialidad, equipamiento e infraestructura, recreación y esparcimiento. La mayoría de estos servicios están concentrados en las zonas más privilegiadas, reforzando las diferencias socioeconómicas y de acceso a oportunidades entre las zonas norte y sur de la ciudad. El estándar actual de espacios libres o áreas verdes es inferior a 5 metros cuadrados por habitante. Sin embargo, existe poca conciencia ciudadana en el mantenimiento y cuidado de la infraestructura pública, como parques, plazas y jardines.

• Economía, producción y abastecimiento: mercados, industrias. Culturalmente, en Cochabamba los mercados son los escenarios más importantes de la ciudad; tal es el caso de “La Cancha” y los distintos mercados denominados campesinos, los cuales son los puntos estratégicos de relación entre el campo y la ciudad. El funcionamiento de estos espacios incide directamente en los sistemas viales, sistemas de comunicación, producción y abastecimiento para Cochabamba, que carece de una red de mercados organizados que regulen y mejoren su funcionamiento.

• Suelo y vivienda. El crecimiento urbano y su ordenamiento son una competencia municipal desde el año 1995 con la Ley de Participación Popular. Sin embargo, no existen mecanismos municipales para la incorporación de nuevas tierras al uso urbano. Las normas urbanísticas se limitan a prohibir la urbanización de las tierras potenciales denominadas áreas agrícolas y de protección ambiental, sin reconocer que muchas de estas zonas ya están urbanizadas desde los años sesenta. El poblador migrante que quiere acceder a un lote no puede hacerlo por medio de un programa social público, ni a través del mercado formal de tierras que acate las normas de urbanización, sino únicamente por medio de mercado informal.

• Políticas institucionales: gestión social, marco político, información. Las instituciones administradoras de las ciudades son ahora interpeladas por la necesidad de promover estrategias, políticas e instrumentos normativos que hagan frente al problema de la exclusión social y segregación espacial. Se ha implementado un modelo de gestión descentralizado que no ha podido incluir a las grandes mayorías de la población urbana en los procesos de planificación y gestión municipal. Al margen, el acceso a información pública es deficiente, limitando el desarrollo de las capacidades ciudadanas fundamentales.

Propuesta de ley urbanística del acceso a suelo

Hasta la fecha, se ha desarrollado una campaña de promoción, difusión, análisis y debate del sentido y la necesidad de trabajar el derecho a la ciudad como un nuevo paradigma de construcción de ciudades más justas y sostenibles. En la necesidad de comprender el sentido y los alcances conceptuales y jurídicos del derecho a la ciudad se publicó material educativo a partir de los contenidos de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, con el cual se desarrolló una serie de talleres con organizaciones de base e instituciones interesadas. La expresión “derecho a la ciudad” ha generado discusiones en cuanto se relaciona indirectamente al resurgimiento de las identidades indígenas autoidentificadas con lo rural y su conflicto con la discriminación histórica sufrida en los contextos urbanos, razón por la cual se han ido utilizando denominaciones alternativas como “derecho a un municipio digno”, “derecho a un hábitat digno” o “derecho a la ciudad urbano rural”.

Un equipo de profesionales al interior del Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad, realizó una propuesta de ley de acceso al suelo a partir de los siguientes lineamientos jurídicos:

Reconfiguración de la concepción del derecho de propiedad urbana

• Delimitación del derecho de propiedad urbana

• Función social de la propiedad urbana

• Deberes y derechos de propietarios en situación de suelo urbanizado

 

Acceso a suelo

• Identificación de predios baldíos mediante participación y control vecinal

• Reconceptualización del término “justa indemnización” en casos de expropiación

• Adquisición de suelo para el Banco de Tierras

• Régimen de propiedad de los inmuebles del Banco de Tierras

 

Normalización de asentamientos

• Normalización de asentamientos humanos con participación y control social

• Usucapión especial masiva

• Derecho real de superficie

• Reubicación de asentamientos en áreas de riesgo

 

Disciplina urbanística

• Responsabilidad penal por loteamiento y/o fraccionamiento ilegal

Un nuevo marco jurídico apto para una reforma urbana sostenible

Con la llegada de Evo Morales Ayma a la Presidencia de Bolivia, se inició un cambio profundo, que aún continúa, de refundación del país desde la participación de todos los sectores, por medio de la Asamblea Constituyente. Este momento es el resultado de una lucha constante del pueblo boliviano movilizado desde la histórica “Marcha por el Territorio y la Dignidad” protagonizada por los pueblos indígenas del oriente el año 1990, demanda reforzada con la Guerra del Agua el año 2000 y las movilizaciones de febrero y octubre del 2003. (7) La Asamblea Constituyente fue una prueba muy fuerte para medir las capacidades instaladas e impactos logrados de todos los actores sociales del país.

Ante la apertura del proceso constituyente, la Fundación Pro Hábitat junto a algunas afiliadas de RENASEH y grupos sociales aliados, iniciaron una campaña masiva de cabildeo, movilización e incidencia política para constitucionalizar el derecho a la vivienda presentando una propuesta consensuada. Esta fue la causa, promoción y defensa del proceso de la Asamblea Constituyente rechazado por sectores empresariales y acaudalados del país. Se realizaron movilizaciones y concentraciones en seis ciudades capitales de Bolivia, (8) participando en los encuentros territoriales organizados por la Asamblea Constituyente con el fin de recoger todas las propuestas en cada departamento de Bolivia. Se entregó a la Asamblea Constituyente libros de firmas de apoyo al derecho a la vivienda, llegando a presentar y explicar en varias comisiones técnicas de la Asamblea Constituyente pormenores de la propuesta. Como resultado de todo lo desarrollado, la Asamblea Constituyente convocó a la Red RENASEH a redactar el artículo final del derecho a la vivienda adecuada para la nueva institucionalidad de Bolivia.

La nueva Constitución Política del estado boliviano, reconoce el derecho humano a la vivienda adecuada junto a sus componentes en el artículo 19, y además incluye a la vivienda como competencia nacional, departamental, municipal y del pueblo originario (arts. 304, 299, 302, 298).

Hasta hace poco, el estado no reconocía la propiedad colectiva de la tierra, por lo tanto no la protegía. Era imposible desarrollar proyectos de vivienda comunitaria o cooperativa, solo eran posibles proyectos de propiedad individual; ahora se reconoce y protege la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra (art. 393) en su modalidad individual, colectiva y comunitaria.

Los servicios básicos no eran considerados entre los derechos humanos, más bien eran susceptibles de ser concesionados a empresas privadas nacionales y transnacionales. Ahora se reconoce el derecho al agua potable, al alcantarillado, la energía eléctrica, el gas domiciliario, las telecomunicaciones y el transporte (art. 20), además de considerar el derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado (art. 33).

La tierra y la vivienda son bienes sometidos a las leyes del mercado especulativo. Ahora sin embargo el estado se obliga a regular el mercado de la tierra (art. 396) y a destinar mayores recursos económicos específicos para vivienda (art. 321).

En este nuevo escenario se establece como tarea constitucional la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas públicas de manera organizada (art. 241), es decir la gestión democrática de las ciudades.

Con estas importantes inclusiones, las bases para una verdadera reforma urbana están establecidas en Bolivia. Ahora estamos encarando la construcción de las autonomías (9) en cada región del país, donde se incorporarán los principios y visión del derecho a la ciudad. En este sentido la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, las visiones y principios del Comité Impulsor del Derecho a la Ciudad y la propuesta de ley de acceso al suelo, serán propuestas importantes para todas las autonomías. Entre ellos se debe reconocer que existen sectores minoritarios en desacuerdo con el proceso de cambio que buscarán obstaculizar este gran proceso que ahora es imparable.

El gigante dormido ha despertado.