Organización, poder y apoyo político: Acceso, inclusión y tenencia de la tierra

Introducción: limitaciones y obstáculos de vivir en mega-asentamientos precarios y la necesidad de recuperar la ciudad

La Carta por el Derecho a la Ciudad articulada por Habitat International Coalition y apoyada por una amplia red internacional busca el reconocimiento del papel y de la participación de los residentes, grupos comunitarios y movimientos sociales (Brown and Kristean, 2009). En 1999, Venezuela adoptó en su Constitución el derecho a la ciudad, lo que incluye el derecho a la vivienda segura y decente, el derecho a la participación en procesos democráticos y lo que es aún más interesante, el derecho a formar unidades de planificación locales y el control de la toma de decisiones en el desarrollo y la planificación. En este artículo se examinará el contexto de los asentamientos precarios urbanos y de los movimientos sociales antes de la obtención de los derechos legislativos y constitucionales. Luego se analizará el efecto catalizador que tuvieron los cambios constitucionales y, específicamente, como dieron pie para la creación de los Comités de Tierra Urbana (CTU). Finalmente, se examinarán los múltiples efectos que tuvo el apoyo del gobierno en las organizaciones comunitarias locales y en la reducción de la pobreza.

Contexto: Realidades en terreno: La ciudad informal y la lucha por la inclusión

Al igual que en muchas ciudades de países de bajos ingresos, un paseo por las calles de Caracas nos llevará a encontrarnos con un gran número de construcciones y una inmensa variedad de contextos. Se estima que entre un 60 y un 70% de los hogares se ubican en barrios informales, muchas veces localizados en áreas de alto riesgo (inundaciones, deslizamientos de tierra y delincuencia), en condiciones bastante más precarias de lo que la gente que vive ahí considera seguras y adecuadas (Antillano, 2005: 207-208; Núñez n.d.).

La zona “formal” y planificada de la ciudad se extiende sobre un valle angosto. Los vecinos de estas aéreas van desde gente muy rica a gente muy pobre. Además, se pueden observar asentamientos ilegales y hacinados dondequiera que haya espacio: al lado de canales de irrigación, en edificios abandonados y en espacios urbanos sin uso y en ruinas.

Sin embargo, lo que rodea a la ciudad es aun más impactante. Aunque planificadores y arquitectos lucharon por crear un distrito nacional atractivo, los asentamientos informales se expandieron por las colinas empinadas que rodean a la ciudad, dando lugar a uno de los asentamientos precarios más antiguos y grandes de América Latina (Núñez, n.d.; Ellner, 2004: 120-130). El contraste es fuerte, impresionante y no poco común. Este contraste también nos lleva a preguntarnos quién está construyendo las ciudades del presente.

Cómo y por qué los urbanistas, diseñadores y visionarios políticos lograron excluir de la ciudad a los más pobres, la mayoría de la población, es una larga e interesante historia (ver Ellner, 2004). Basta decir que los asentamientos precarios ubicados en Caracas y sus alrededores son definidos por su exclusión económica y física de la ciudad misma (Antillano, 2005: 206; Cariola et al. 2005B: 22-25; Lajoie, 2006: 5-6). Los barrios de Caracas son pequeñas ciudades hiperorgánicas: se construyeron casas una encima de la otra antes de que hubieran pasos peatonales, acceso para vehículos, agua potable, servicios de saneamiento, electricidad y sistema de alcantarillado. Estos asentamientos continúan apareciendo y expandiéndose alrededor de las zonas peri-urbanas de Caracas.

Antillano (2005) define el desarrollo del movimiento social de los últimos veinte años, antes de la constitución de 1999, como caótico y desorganizado. Debido a los muchos obstáculos culturales e institucionales, los grupos comunitarios se enfrentaban a obstáculos que parecían invencibles. Sin embargo, serían estos mismos grupos y activistas los que en el futuro levantarían la bandera de la CTU para construir algo nuevo basado en su propia experiencia.

Reforma: Transformando leyes y procesos: Obteniendo acceso

La constitución de 1999 puso en marcha grandes proyectos a lo largo de Venezuela. Específicamente, definió la vivienda como un derecho humano. Considerando la realidad del país, esta declaración podría sonar descarada y poco realista. Sin embargo, en la Constitución también se promueve la participación popular, por medio del artículo 26, y se instauran los consejos de planificación local, por medio del artículo 182 (Cariola y Lacabana, 2005b: 27-29).

Estos dos artículos fueron luego apoyados por lo que hoy se conoce como el famoso Decreto 1666, el cual identifica a los Comités de Tierra Urbana como las entidades responsables de la regularización eficiente y de la tenencia de la tierra así como de la participación y la organización comunitarias (1).

Para el funcionamiento del decreto fue fundamental la creación de la Oficina Técnica Nacional (OTN), la cual entrega apoyo técnico al proceso de regularización de las tierras, a través de geomensura, regularización y desarrollo de mapas catastrales. La OTN es también un nexo entre el Ministerio de Vivienda y Hábitat (MVH), una entidad del gobierno central, y los CTU. Esto se refiere no solo a las políticas y a la planificación, sino que también al financiamiento. Todos estos elementos son los ingredientes que conforman el plato. El desarrollo, la movilización y la organización crearon la receta de la transformación urbana integrada (Holland, 2006).

Triunfos: Seguridad de la tenencia, mejoramiento de la vivienda, organización e influencia política

El movimiento Barrio creado antes de la elección del Presidente Chávez y la constitución de 1999 sentó, en muchos formas, las bases para lo que hoy es una revolución habitacional (Antillano, 2005: 207-208). La legislación que partió desde el interior y que apoyó la constitución otorgó la legitimidad y los mecanismos necesarios para abrir el acceso a los procesos y a las estructuras dentro del marco formal de la ciudad. Como consecuencia, los grupos comunitarios fueron capaces de conformarse en grupos CTU, al mismo tiempo que regularizaron la tierra donde vivían y obtuvieron la tenencia legal de sus propiedades. Construir este nivel de organización no es un logro menor. Sin embargo, el acceso a la tenencia de tierra como comunidad crea un nivel de participación y abre las posibilidades para la planificación comunitaria futura. La OTN afirma haber entregado, en los seis primeros años de trabajo, 350 mil títulos de tierra que beneficiaron a cerca de 520 mil familias, según el Centro de Derecho a la Vivienda y los Desalojos (COHRE por su sigla en inglés, 2008: 3-5).

El apoyo que partió desde abajo en Venezuela actuó de catalizador de los CTU, quienes organizaron gente a nivel parroquial, regional, metropolitano y nacional. De estas asambleas surgieron nuevas propuestas, tales como talleres de educación y capacitación para los miembros y representantes de los CTU, la creación de los Centros de Participación para la Transformación del Hábitat (CPTH) y los Pioneros (2), al igual que surgieron nuevas propuestas (3) para el MVH con el fin de crear una política habitacional más integrada. Los CPTH están involucrados en la creación de nuevos asentamientos, para lo cual trabajan junto al gobierno con el fin de facilitar nuevo desarrollo de tierra desocupada o mal aprovechada, construir viviendas, actuando como los agentes principales de inversión. Los Pioneros fueron implementados por la CTU para tratar los temas relacionados con la adquisición de la tierra y los proyectos de diseños de construcción nuevos y antiguos. En el último tiempo, los CTU propusieron la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares. Éste será un gran paso que servirá para tratar temas tales como los conflictos institucionales, el incremento de la burocracia, la aceleración del proceso de regularización y la creación de nuevos instrumentos tales como el Banco de Tierra Urbana (COHRE 2008: 4).

El resultado final señala que no solo se debe apuntar a los procesos y a la transformación del derecho a la vivienda y de las políticas habitacionales, sino que también se debe apuntar a nuevas formas de producción de ciudad que consideren desde los espacios personales (el hogar) hasta la esfera pública y privada (calles, parques, espacios abiertos y públicos). La interrogante hoy en día es hasta dónde llegará la influencia de los CTU con respecto a la ciudad, y cuál será el resultado del debate acerca del socialismo y la ciudad.

Observaciones. La lucha comunitaria alcanza nuevas alturas: reconocimiento constitucional del derecho a la ciudad

El movimiento habitacional es un ejemplo de buena práctica pues demuestra la eficacia de la movilización civil para llegar a niveles institucionales. El movimiento cívico de derechos habitacionales en Caracas ha logrado tener efectos en la ciudad en distintos niveles:

• nuevas definiciones de las necesidades de los pobres

• enfoques novedosos para la regeneración urbana y el diseño, y para la integración de los barrios en el proceso habitacional;

• reformas estatales y descentralización de la vivienda, tenencia y regularización de la tierra;

• toma de decisión y supervisión de proyectos de manera participativa y multisectorial, que provengan de la gente;

• nuevas asociaciones entre el sector público y el privado;

• y como resultado final, una dimensión que fue percibida a lo largo del país.

Además, este caso ilustra la importancia de que las políticas provengan de la gente, con el fin de que satisfagan las necesidades y demandas de la comunidad que se moviliza. En este sentido, la creación de un mecanismo para otorgar la tenencia de la tierra a los CTU se convirtió en el catalizador construido sobre la base del capital social de los grupos comunitarios, lo que permitió que estas estrategias de supervivencia y sus resultados le dieran un impulso significativo al movimiento. Los inmensos asentamientos informales se están volviendo propietarios de la ciudad mediante su participación directa en la creación de la ciudad a nivel barrial y nacional. Los CTU y su experiencia están a la vanguardia de la política y de los movimientos sociales que los afectan. Están constantemente sentando precedentes y se están movilizando y organizando de manera muy desarrollada. Si ellos estuviesen fijando el estándar, estarían haciendo un buen trabajo. Para los CTU, la lucha todavía sigue, pero ellos ya han tomado las medidas necesarias para que se reconozca su derecho a la ciudad.