Sobre derrotas e conquistas no exercício do direito à cidade: reflexões a partir de experiências recentes nas cidades da Argentina

O trabalho (1) analisa três experiências em cidades importantes da Argentina (Buenos Aires, Córdoba e Mar Del Plata), onde se coloca em jogo a disputa pelo direito à cidade. É enfatizado o que Borja (2004) considera uma das dimensões chaves deste processo: a política institucional que atende às condições para a formalização, consolidação e desenvolvimento de políticas para sua criação. Retrocessos, derrotas e conquistas provisórias mostram o direito à cidade como um campo de disputa essencialmente política.

Políticas urbanas e centralidades excludentes

Na Argentina, desde o começo dos anos 90, os governos vêm exercendo um papel relevante como gestores das necessárias condições para a implantação de transformações da escala urbana e como pontapé inicial de processos de valorização (Herzer 2008). Em pleno auge neoliberal as principais cidades se envolveram num modelo de políticas urbanas que Arantes (2003) denomina como a terceira geração urbanística, que incluem o gerenciamento e um léxico explicitamente empresarial, articulado com uma particular ressurreição do planejamento urbano: estratégico e flexível, por fragmento e por projeto. Assim, a política, o Estado e as capacidades públicas se orientaram à dinamização dos mercados dos quais a cidade sempre foi suporte e base material – começando pelo solo urbano – e agora, também, ela mesma convertida em objeto de marca. Tudo isso sob a adequação, modificação e, inclusive, transgressão de diversos marcos normativos.

Em Buenos Aires, a título de exemplo, destacam-se modificações nos códigos de planejamento urbano e de obras, criação de corporações de âmbito nacional e da cidade (Puerto Madero e do Sul), orientação das decisões de investimento em infraestrutura e revalorização do espaço público, além de um Plano Urbano Ambiental que coroa juridicamente as mudanças que o precederam (Rodríguez, Bañuelos e Mera, 2008).

Em Córdoba, houve a criação de uma Corporação Imobiliária Provincial, a transferência de terras públicas para projetos de “marca”, mudanças nos códigos de construção, um plano de recuperação da orla e zonas circundantes do Rio Suquia, intervenções na área central e apelo a acordos público-privados.

Em Mar Del Plata, foi elaborado um Plano Estratégico cuja junta promotora foi impulsionada pelos interesses empresariais e profissionais, sendo que o município foi convocado a posteriori. Seu diagnóstico resultou em um Plano de Ordenamento Territorial centrado na valorização da zona costeira – viabilizada por crescentes processos de privatização do espaço público – como Playas Bristol y del Sur – e de centros comerciais, com vistas a reposicionar a cidade como principal destino turístico do país (marca amardelplata).

Inseridas nestas dinâmicas de reestruturação das centralidades urbanas, as áreas históricas de Villa[>2] La Maternidad (Córdoba), Villa de Paso (Mar Del Plata) e a Ex AU3 (Buenos Aires) são objeto de políticas que questionam a permanência de seus habitantes de baixa renda.

A Ex AU3, Villa La Maternidad e Villa de Paso: entre desocupações forçadas e resistência

A Ex AU3 é uma extensa faixa de imóveis desapropriados pela intendência (3) durante o último governo militar (1976-1983) para executar uma autopista que não se concretizou. A ocupação se iniciou no começo dos anos 80. São 15 quarteirões (aproximadamente 1113 imóveis) numa localização em zonas de classe média e média-alta (Colegiales, Cohglan, Villa Ortuzar, Saavedra), onde o preço do m² ronda os U$S 1500 (4). Um censo de 2000 cadastrou 942 famílias residentes antes de 1996, porém até 2003 a mesa de delegados estimava um total de 1500 (5). Nos anos 80, o governo local tolerou a ocupação e iniciou a assinatura de comodatos que outorgavam uma aparência de legalidade aos habitantes, mas freavam o desenvolvimento de pretensões posteriores (Rodríguez 2005).

Em 1990 o projeto da autopista (6) foi reativado e o Conselho Deliberativo sancionou em 1991 a ordenança 45520, para alcançar um projeto integral e combinado, que não prosperou (7). Em 1997 se construíram 20 blocos de via rápida, enquanto ocupantes organizados com o apoio de associações de moradores frentistas promoviam, através de mobilizações, a resistência a centenas de notificações de despejo emitidas por Procuração. Em 1998, no marco da autonomia política, sancionou-se a Lei 8, que institucionalizou a participação da mesa de delegados e deu lugar ao censo que estabeleceu um padrão de beneficiários reconhecidos. Em 1999, a Lei 324 criou o Programa de recuperação do traçado da EX-AU3 e sua Unidade Executiva para definir um plano de recuperação urbana para a área, um plano de recuperação patrimonial (que concebe a propriedade pública como ativo imobiliário com o objetivo de autofinanciamento do projeto) e um plano de soluções habitacionais para os ocupantes.

Em relação à questão habitacional, entre 2002 e 2007 se desenhou um menu flexível com quatro alternativas: construção de habitação econômica em terrenos baldios existentes no traçado (autoconstrução) venda aos ocupantes daqueles imóveis que se adaptaram às possibilidades das famílias, concessão de créditos individuais ou coletivos (derivando-os à operação de autogestão do hábitat – Ley 341 (8)) e incorporação de projetos subsidiados para as famílias de menos recursos (incluindo comodatos vitalícios para chefes de família pobrese com mais de 65 anos). Em seis anos, até dezembro de 2007, somente 27% da população recenseada (259 famílias) concretizou algum tipo de solução. Já nessa época, na Legislatura, iniciou-se a disputa para incorporar esse solo público ao mercado imobiliário.

O governo Marcri (gestão atual) enfatizou o re-zoneamento e renovação urbana (são 15 quarteirões avaliadas em mais de 100 milhões de dólares) (9). Para as famílias residentes – estimadas entre 450 a 700, cadastradas ou não – Macri infringe o marco legal vigente e começa a instrumentar desocupações arbitrárias e pressão com subsídios ad hoc (10), caso a caso, e para os residentes, desocupação administrativa.

Ao final de 2008 a onda de desocupações tornou-se mais forte. Houve a intervenção do Poder Judiciário e, em abril de 2009, uma sentença ordenou a suspensão das mesmas. Os delegados iniciaram ações de amparo perante a justiça (11). O conflito continua “corpo a corpo”, no território.

Com aproximadamente 70 anos (12), Villa La Maternidad, é uma das mais antigas de Córdoba. Cresceu vinculada à linha de trem e atividades econômicas do Bairro São Vicente (13), onde se situa. Está localizada a dez quadras do centro da cidade e cinco do Terminal de Ônibus. Em meados de 2004, quando foi violentamente desocupada pelo Governo Provincial, habitavam aí cerca de 350 famílias que desempenhavam atividades acessíveis à área: construção, serviço doméstico, coleta e armazenamento de resíduos, comércio ambulante e pequenos serviços nos hospitais próximos.

A propriedade das terras é uma questão conflituosa. Por um lado, o Poder Executivo Provincial reclama sua propriedade, em virtude de um projeto histórico de desenvolvimento urbano[14]. Por outro, existem planos cadastrais de 1943, que incluem os atuais lotes da Villa. A partir destes, alguns moradores reclamaramdireito de posse por estarem habitando o lugar, de forma pacífica, por mais de 10 anos.

Em 2001, em função das inundações ocorridas em março de 2000, o governo provincial declarou a emergência habitacional sentando as bases para o programa Minha Casa, Minha Vida (15), cuja execução implicou a transferência massiva da população das áreas centrais e arredores, para novos conjuntos habitacionais denominados bairros ou cidades-bairros (16), localizados na periferia. Para tanto, o município modificou os usos do solo.

A população de Villa la Maternidad, junto com outras (17), foi reassentada em Ciudad de Mis Sueños, a 14 km do centro (adjacente ao bairro Ituzaingó Anexo, conhecido nacionalmente pelo conflito relacionado aos agrotóxicos e seus efeitos cancerígenos). O conjunto, inaugurado em 2004, conta com 565 habitações.

A remoção forçada, decidida pelo governo provincial, utilizou técnicas de persuasãochantagem,

mediante um levantamento com trabalhadores sociais e a ação de agentes locais, somados a um subsídio de 300 pesos por família, para facilitar as mudanças. Somente 32 famílias opuseram resistência, por terem nascido no lugar, por problemas de saúde associados à nova localização, por deterioração das condições de trabalho, pelo aumento dos custos em transporte e pela ruptura de estratégias de subsistência.

A remoção aconteceu de forma violenta em junho de 2004. Usou-se tratores, o que remete de forma direta a erradicação de vilas durante a última ditadura militar e que também derrubou, por equívoco, parte das habitações de famílias que não estavam de acordo com a mudança, semeando pânico. Alguns moradores buscaram ajuda externa e a resistência foi acompanhada por profissionais, organismos de direitos humanos e outras organizações (18). Formou-se uma Comissão Contra o Despejo da Villa La Maternidad, que montou uma estratégia defensiva de difusão e um recurso de amparo. O Estado Provincial, por sua vez, realizou ações legais de usurpação (19).

As negociações tensas e complexas com os que resistiram se transformaram na assinatura de sucessivos convênios orientandos à urbanização da zona sem obter, no entanto, resultados concretos (20). A organização interna da Villa avançou com a construção de um centro comunitário, dedicado a tarefas de apoio escolar, alimentício, recreativo e horta comunitária.

Em 2008, o governo municipal, junto ao provincial e empresas privadas, lançou um plano diretor, que inclui a construção de um centro cívico e de convenções adjacente a Villa La Maternidad, evidenciando a persistência do conflito pela apropriação dessa área. Atualmente, as 32 famílias conseguiram amparo legal e levam adiante processos por usurpação. Outras famílias regressam de Ciudad de Mis Sueños e novas se somam. O governo provincial busca negociar de forma individual, caso por caso.

A Villa de Paso se origina por volta de 1940, sendo uma das primeiras de Mar del Plata em terras de domínio privado e numa das zonas mais altas – o bairro San Carlos – mas sem infraestrutura. Por sua localização foi uma das de maior crescimento (21) e atualmente se assenta numa das terras mais valorizadas, estimando-se em U$S 200 o m² em 2006.

Em 2005, o Município fez o levantamento de 430 famílias (1782 pessoas) (22), das quais aproximadamente 70% se localizavam abaixo da linha de pobreza. Sobre a situação de posse, o primeiro censo realizado em 1998, identificava situações diversas; proprietárias (7,7%), cessionários de proprietários ou terceiros (13,7%); inquilinas (1,8%); ocupantes de fato (68,2%) e outros (8,6%). Porém essa variável foi omitida em 2005.

Já em 1970, levou-se adiante uma primeira tentativa de reassentamento que não prosperou. Durante o governo de Aprile, o assunto foi reinstalado. Em 1997, um Conselheiro, ex presidente da Asociación Vecinal de Fomento (AVF) – Associação de Moradores para Fomento – do bairro propôs o revisão do zoneamento e o reconhecimento dos direitos de posse a alguns habitantes. A proposta, no entanto, não obteve apoio. Em 1999 foi aprovado o Programa de Relocalización Asentamiento Precario Poblacional Paso (Programa de Realocação Assentamento Precário Populacional Paso), que omite o reconhecimento de tais direitos e repassa o compromisso do Estado com a garantia do direito a moradia para zonas periféricas, carentes de infraestrutura de serviços.

Por este motivo, o município impulsionou a desapropriação a seu favor, com sentido inverso aos processos de regularização fundiária, levados em municípios do AMBA nos anos 90, sendo que esta medida favorecia a posterior transferência e regularização dos ocupantes, para projetos que foram sustentados pelo desenvolvimento de organizações territoriais.

Originariamente se considera a desculpa de financiar a operação de realocação e cobrir os gastos indenizatórios de títulos de propriedade. Porém os tempos se dilataram e o financiamento habitacional partiu do governo provincial, com o Programa Bonaerense IX – Dignidad. A desapropriação, no entanto, não foi freada, sendo poucos os proprietários originários das terras que se apresentaram perante o município para conciliar os termos da indenização referente ao pagamento dos lotes (23).

Em 2003, os moradores dos arredores da Villa formaram a Comisión Administratora Mixta Municipalidad-Vecinos para la Erradicación Del Asentamiento Paso (Comissão Administrativa Mista Município-Moradores para a Erradicação do Assentamento Paso), para pressionar pelo reassentamento. Contudo, tal remoção recebeu resistência nos bairros de destino, com ações de mobilização, exposições perante o Conselho Deliberativo e ações judiciais, em geral encabeçadas pelas AVF. Quando os habitantes da Villa protestaram, pedindo indenização para desocupar seus terrenos e escolher onde viver, estas AVF os apoiaram taticamente. Porém a resistência na Villa contra o reassentamento foi escassa, limitando-se sempre a ordem de indenização-escolha.

Os prazos de execução (240 dias) se estenderam e a demora trouxe novos conflitos. A primeira remoção de 18 famílias se concretizou recentemente em novembro de 2006 e logo houve paralisação das obras.

No início de 2008, produziu-se a ocupação de 145 unidades habitacionais em construção no bairro El Martillo destinadas ao reassentamento, por aproximadamente 300 moradores do bairro Pueyrredón, também com críticas necessidades habitacionais. Em virtude das reclamações das empresas construtoras e também da intermediação municipal, a desocupação foi concretizada em menos de 24 horas.

As 20 famílias seguintes foram reassentadas recentemente, em novembro de 2008 e fevereiro de 2009, no Bairro Las Heras, paralelamente a licitação de obras de água e esgoto. Neste contexto, em janeiro de 2009, 54 famílias de Puyrredón reincidiram na ocupação de El Martillo gerando diversas práticas autogestoras e acompanhadas por uma rede de organizações. No dia 17 de abril, a justiça localordenou a desocupação, que se traduziu num forte exercício de repressão policial.

Atualmente, foram reassentadas somente quase 60% da população da Villa, enquanto que os sem-teto, expulsos de Martillo, mantêm um processo organizativo de corte autogestivo que luta pela garantia do direito à habitação.

O direito à cidade como campo de disputa

A análise comparativa mostra como o espaço urbano se reestrutura de maneira dinâmica e atua como meio para o desdobramento de processos sociais, econômicos, culturais e políticos (24). Esta dinâmica conflituosa em torno do uso e destino centralidades urbanas denota antagonismos constituintes da sociedade capitalista, tal como estão sendo desenvolvidos em contextos sócio-políticos democráticos.

A centralidade está se tornando um bem de caráter crescentemente exclusivo e excludente, minando a possibilidade de constituição do direito à cidade como um universo integrador, ao replicar modelos exteriores que incluem como peça recorrente a reestruturação de áreas centrais a serviço das dinâmicas de valorização.

Os governos locais – com níveis díspares de autonomia se consideramos que a cidade de Buenos Aires é quase uma província – apresentam a tendência a atuar como facilitadores desses processos, que privilegiam a atores públicos e privados de níveis superiores. No entanto também, em contextos democráticos, esses mesmos governos locais, em particular nos âmbitos legislativos, vêm gerando campos de negociação/confrontação que possibilitaram incluir vozes e estratégias dos setores de baixa renda. O poder judiciário também aparece, com o mesmo sentido, abrindo espaços para incluir mais vozes nessa disputa.

No plano institucional, o conflito se desdobra entre distintos direitos como parte de uma dinâmica social antagônica: por um lado aqueles que sustentam critérios de radicação ligados ao reconhecimento do processo histórico – e organizativo – de povoamento e uso dos habitantes – com independência da relação entre renda e o preço do solo que habitam –; e, por outro, marcos institucionais que privilegiam negócios de mercado amparados no direito ilimitado de uma propriedade privada, que tende a apagar suas histórias arbitrárias e expropriadoras de constituição.

Neste contexto, naturalizam-se definições da política privatizadora do solo público, argumentando fins de redistribuição social, que bem poderiam acontecer com outros instrumentos (venda setor 5 e de Villa de Paso, para fazer habitações ou infraestrutura).

Estes conflitos pela apropriação do solo central envolvem tramas interativas que evidenciam fronteiras porosas entre Estado e sociedade civil: existem atores e interesses de classe em ambos os lados do mostrador, suas lógicas se viabilizam através da articulação de redes, cujo nível de análise privilegiado é médio e diacrônico. Essas tramas canalizam a agitação e moldam a institucionalidade em função de correlações de forças que modulam as pressões estruturais.

Finalmente, os direitos das camadas populares, somente são defendidos na presença de organização e desenvolvimento de estratégias políticas para transformar as relações sociais e então concretizá-las.