Eradiquer les bidonvilles à Lisbonne et après ?

Au Portugal, la crise du logement se caractérise par la dégradation et la vacance des logements dans les centres villes, le manque d’infrastructures basiques, l’absence de logement locatif social et privé au profit d’un marché de la propriété occupante surdéveloppé. La subsistance des bidonvilles, «quartiers de baraques», n’est que la partie émergée de l’iceberg. Depuis 1993, un large programme d’éradication des bidonvilles et de relogement de leurs habitants a été lancé, mais la manière dont est menée cette politique est révélatrice d’une part de politiques urbaines incomplètes et de courte vue et, d’autre part, de la discrimination qui touche les populations pauvres et immigrées. La situation portugaise présente de nombreux parallèles avec la situation française, et sans doute celle d’autres pays européens. La construction de la ville se fait bien souvent au détriment de ses habitants et de leurs droits.

Les bidonvilles au Portugal s’inscrivent dans un contexte historique de la construction clandestine très répandue et relativement tolérée. Ainsi, on estime qu’entre 1970 et 1980, 30 % des constructions de logements se sont faites sans autorisation ni enregistrement au cadastre. De nombreux quartiers aujourd’hui légaux sont issus de constructions clandestines régularisées et consolidées au fil des années. Au-delà de la légalité d’occupation, le bidonville est également caractérisé par l’état dégradé de son bâti. De nombreuses situations coexistent : de constructions très précaires en bois et taule, très insalubres, à celles plus solides, avec des étages et bien aménagées. Aux différents états de salubrité des bidonvilles correspondent souvent différentes périodes d’installation. Les quartiers de baraques de Lisbonne ont joué un rôle d’accueil des émigrés, venus d’abord de la campagne portugaise puis des anciennes colonies d’Afrique et d’Asie. La population de ces quartiers est constituée des différentes vagues de migration, des populations anciennes et «installées» et d’autres beaucoup plus fragiles, en particulier face à la résorption du bidonville.

Le Programme spécial de relogement – PER – a été adopté en 1993 à l’occasion de la construction de logements à coûts modérés et de la destruction des quartiers d’habitat informel. Basé sur des financements européens, le PER n’a pas permis l’augmentation du nombre de constructions de logements sociaux mais a recentré l’ensemble des crédits sur la démolition des bidonvilles et le relogement. Il a contribué à une privatisation du logement social profitant largement aux entreprises de construction. Le programme en lui-même consiste en une phase de recensement des habitants qui obtiennent un droit au relogement. On construit ensuite des quartiers de relogement puis les baraques sont démolies au fur et à mesure. Ainsi, en se basant notamment sur des évaluations antérieures, les bidonvilles de Lisbonne ont bien été éradiqués, mais de nombreux quartiers subsistent aujourd’hui dans la périphérie de la capitale, regroupant plusieurs milliers de personnes. Le programme de relogement présente deux limites majeures : le choix des quartiers à démolir d’une part (en particulier l’avancée des projets et les méthodes de recensement), et les conditions de relogement de l’autre.

L’idée première de l’éradication des bidonvilles était bien sûr la lutte contre l’habitat insalubre et l’insécurité juridique d’occupation, mais, dans les faits, la mise en œuvre des projets a été dictée bien souvent par des considérations foncières de récupération de terrains valorisables. La mise en œuvre des projets de démolitions/relogement s’est avérée très différente d’une commune à une autre puisque les villes possédaient l’entière responsabilité de l’éradication des bidonvilles sur leurs territoires sans forcément en avoir les moyens. L’ensemble des recensements a été mené en 1993 mais les projets de démolitions/relogement se sont étalés sur plus de 15 ans jusqu’à aujourd’hui (surtout dans les villes les plus pauvres). Or, le bidonville est un lieu où le taux de rotation des habitants est très important. Quand les projets se sont mis en place parfois dix ans après le recensement, la population a fortement évolué. Les nouveaux arrivants, les naissances, les enfants ayant grandi et fondé un foyer, ou même ceux qui était absents le jour du passage de l’agent recenseur, tous ceux-là sont des « non-PER », illégaux parmi les illégaux, considérés comme n’ayant pas droit à un relogement. Avec l’avancée des démolitions dans le bidonville et des relogements, ils vivent dans un quartier de plus en plus dégradé et finissent par être expulsés manu militari. L’ensemble de ces personnes, pour lesquelles le marché « classique » du logement est inaccessible, chercheront un logement souvent dans un autre bidonville, plus éloigné, lui aussi sous la menace d’une démolition.

Pendant que les terrains libérés par les démolitions sont utilisés autrement que pour du logement accessible, leurs habitants sont relogés dans des conditions très précaires. On ne prend pas en compte les multiples exemples d’échec, ailleurs en Europe, des quartiers de grands ensembles ségrégués, dans lesquels continuent à se concentrer la pauvreté et les difficultés sociales. Ainsi, des quartiers de relogement ont été conçus exclusivement pour accueillir les anciens habitants des bidonvilles. Ils sont souvent enclavés, éloignés des centres-villes, oubliés dans la planification urbaine, difficiles d’accès, sans équipement ni transports publics, et leur construction est de médiocre qualité. Bien-sûr, les situations diffèrent d’une commune à une autre et les programmes de relogement ont parfois été le fruit d’une réflexion sur l’intégration urbaine des nouvelles constructions. Cependant, de manière générale, les projets ne peuvent être que contre-productifs quand les habitants sont négligés et relogés d’une manière autoritaire.

La distance est frappante au Portugal entre l’affichage du droit au logement dans la constitution, dans les discours politiques ou dans la présentation de bonnes pratiques au niveau européen et la violence des situations locales. Violence physique de la démolition par la machine, violence symbolique (parfois réelle) de la présence des policiers, violence du marché qui dicte les politiques du logement et choisit ses cibles en fonction de l’évolution des prix et de possibles plus-values, violence psychologique, enfin, de la relégation et de la discrimination. La suppression des bidonvilles aurait pu être le moment d’une grande réflexion urbaine et sociale sur le vivre ensemble. Elle n’a été qu’une tentative partiellement réussie de cacher un peu plus la misère que l’on ne veut pas voir.