Les Parcs Naturels Régionaux (PNR)

Les Parcs Naturels Régionaux (PNR) français ont plus de quarante ans. Créés par un décret du 1er mars 1967, ils avaient à l’origine un triple objectif :

• fournir des espaces de détente aux populations des grandes métropoles,

• protéger des patrimoines naturels et culturels,

• trouver des voies nouvelles au développement.

Contexte

Les PNR ont évolué depuis cette date, en phase avec des réformes et de grands évènements nationaux et internationaux :

• créations des régions en France,

• lois de décentralisation,

• contrats de Plan État–Régions et contrats de Projets État-Régions,

• rapport Brundtland « Notre avenir à tous » qui adopte l’idée du développement durable,

• conférences de Rio (1992) et de Johannesburg (2002),

• plusieurs lois françaises dont la loi relative à la démocratie de proximité (2002)…

Les premiers PNR ont été créés en 1968. Ils étaient 10 en 1973, 20 en 1977, 32 en 1977, 40 en 2001 et il y en a 45 en 2008.

Ils couvrent 13 % du territoire français, concernent 21 Régions, 66 Départements, 3706 Communes en environ 3,1 millions d’habitants.

Définitions

Différentes définitions ont successivement été données aux PNR. On peut citer notamment :

• En 1977, le Président Giscard d’Estaing : « Les PNR représentent dans notre pays un exemple d’harmonisation entre développement économique et préservation de l’environnement ».

• En 1983, Huguette Bouchardeau, Secrétaire d’État à l’environnement : « Les PNR sont aujourd’hui des exemples remarquables d’auto-développement… Ils sont et doivent devenir plus encore des bancs d’essai pour des politiques qui s’imposeront un jour à l’ensemble de notre pays. »

• En 1993, la loi Paysages : « Les PNR concourent à la politique de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public. Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel ».

• Et on peut dire aujourd’hui qu’un PNR « est un territoire rural habité, reconnu au niveau national pour sa forte valeur patrimoniale et paysagère mais fragile, qui s’organise autour d’un projet concerté de développement durable, fondé sur la protection et la valorisation de son patrimoine. »

Les particularités des PNR

1) La décision de créer un PNR est du domaine du Conseil Régional ;

2) Le projet repose sur une très large concertation entre les collectivités territoriales et les « forces vives » locales ;

3) Le projet, une fois le consensus obtenu, fait l’objet d’un contrat : La charte du Parc. Celle-ci fixe les grandes orientations de protection et de développement du territoire et institue un Syndicat mixte qui, avec une équipe de salariés, est chargé de sa mise en œuvre ;

4) Un PNR vise à un aménagement qui combine protection et gestion des patrimoines (naturels, culturels, paysagers), développement économique et satisfaction sociale. Les PNR se distinguent donc des Parcs Nationaux français dont une partie de leur territoire, la zone centrale, est en quelque sorte « sanctuarisée ». Les PNR ont par ailleurs deux autres fonctions : l’accueil du public et l’information de leurs habitants et des visiteurs.

5) Ils impliquent une reconnaissance par l’État (Ministère chargé du développement durable), par décret du Premier ministre ;

6) Le renouvellement de leur Charte est prévu. Il est l’occasion d’une actualisation des objectifs et des engagements de tous les acteurs.

Modalités d’action

1) Le PNR est géré par le syndicat mixte dans le cadre d’une large concertation avec les différents partenaires (y compris des partenaires extérieurs tels que les « villes-portes », proches des Parcs) ;

2) Un Conseil scientifique « éclaire » l’organisme de gestion ;

3) Une équipe permanente (Directeur et salariés) met en œuvre les différents programmes d’action ;

4) Les budgets des PNR (annuels) qui étaient en moyenne en 2006 de 2,3 millions d’euros, sont alimentés par les Régions (48 %), les autres collectivités membres du Parc (32 %), l’État (12 %), l’Union Européenne (5 %), d’autres sources (3 %).

5) Les PNR cherchent à être sur leur territoire, des fédérateurs de projets, des « chefs d’orchestre », sans se substituer aux autres institutions compétentes.

Avancées

À travers leur diversité, les réalisations des PNR permettent de donner un « avant-goût » de ce que pourrait être un développement durable dans une France qui le voudrait vraiment. Les avancées sont nombreuses dans différents domaines :

• la protection des espaces sensibles, notamment les sites classés Natura 2000 ;

• des aménagements harmonieux ;

• la mise en valeur du petit patrimoine (ce qui n’est nullement péjoratif) culturel ;

• des projets touristiques respectueux de l’environnement ;

• le développement de mesures agro-environnementales ;

• la gestion des paysages ;

• la mise en œuvre de filières d’activités vivifiant les territoires non urbains ;

• l’amélioration des conditions de vie des habitants ;

• la diffusion d’une culture respectueuse de la nature (sentiers de découvertes, classes vertes, économies d’énergie…) ;

• le développement de la démocratie participative.

Difficultés

Il faut cependant noter des difficultés et même des échecs. Les Chartes constituent en effet des compromis entre acteurs dont les stratégies ne sont pas toujours convergentes. Difficultés ou échecs liés soit au non respect des engagements pris, soit aux capacités insuffisantes de la structure opérationnelle.

En définitive, la qualité des résultats dépend en grande partie d’un rapport politique qui permet, ou ne permet pas, un basculement vers le développement durable.

Limites

Les PNR ne sont pas des îles. Ce sont des territoires que leurs spécificités n’isolent pas de l’évolution générale ni des grands choix nationaux et européens.

• Ils subissent les conséquences de l’étalement urbain,

• Ils s’efforcent de lutter contre le recul de la biodiversité mais ne disposent pas des outils nécessaires pour cela,

• Ils sont certes des territoires d’expérimentation, donc une avant-garde, mais ils sont insérés dans des espaces et des réseaux qui rassemblent de fortes résistances face à l’idée du développement durable. Même s’ils sont un peu plus avancés, les PNR sont eux-mêmes assez loin du but.

Le document Horizon 2020, cadre de la stratégie des PNR, fixe les principaux objectifs suivants :

• contribution à la lutte pour la conservation de la biodiversité et contre l’effet de serre ;

• approfondissement du dialogue urbain-rural, accueil de nouvelles populations mais lutte contre l’étalement urbain ;

• prise ne compte de l’arrivée des nouvelles technologies en anticipant les conséquences pour la vie des territoires et la participation citoyenne ;

• prise en compte d’une demande touristique nouvelle (sportive, récréative, culturelle) à côté des aspects « découverte » et « nature » ;

• prépare les territoires aux conséquences des mutations institutionnelles à venir (aux plans national et européen).

Pareils défis ne sont pas propres aux Parcs. Le guide des orientations 2020 semble bien illusoire tant que la carte des collectivités territoriales et leurs compétences ne seront pas révisées, tant que la volonté nationale ne s’exprimera pas sérieusement en faveur de la biodiversité et tant que la France – et l’Union Européenne – n’auront pas opté résolument en faveur du développement durable qui, avec les nombreuses évolutions qu’il implique, constituerait une révolution.