Gouvernance et territoires

Les territoires doivent être considérés comme des rouages essentiels de la gouvernance pour le XXIe siècle. C’est l’un des principes communs identifiés par les travaux de la Fondation Léopold Mayer pour le progrès de l’Homme (FPH).

Dans cinquante ans, les territoires, en particulier les grandes villes, seront très probablement des acteurs sociaux extrêmement importants, peut-être plus importants que les entreprises.

Gouvernance et territoires

En même temps que la mondialisation, le rôle du local s’affirme pour :

• le fonctionnement économique,

• la gestion des ressources naturelles,

• le renouveau de la démocratie,

et on assiste à un vaste mouvement de décentralisation qui tend à montrer que le territoire devient la véritable « brique de base » de la gouvernance.

Et pourtant, on a cherché, on cherche encore aujourd’hui, à marginaliser le local :

• la formule « penser globalement et agir localement » est elle-même ambiguë. Elle laisse à penser que c’est à partir de données globales que l’on peut penser et elle invalide de fait une pensée locale ;

• le local est défini comme « la cour où les enfants s’amusent » pendant que les grands travaillent ;

• le local ne serait que le lieu de l’action concrète, de l’immédiat ;

• c’est l’espace des pauvres, « l’infirmerie de campagne » ;

• le local est souvent associé à l’idée d’ancien, du traditionnel, opposé à l’ouverture sur le monde.

Au contraire, dans une perspective historique, il faut s’attendre à la revanche de territoires, à côté de l’organisation du système industriel et de l’État lui-même, dont les rôles seraient transitoires.

Jusqu’au 18e siècle, on pouvait parler de sous-systèmes territoriaux autonomes. Avec la révolution française et plus tard la révolution industrielle, la nation, faite d’individus citoyens, se substitue aux communautés et les territoires se transforment en « espaces ».

En même temps, les systèmes sociaux et économiques se désagrègent et un nouvel acteur social apparaît et se développe jusqu’à devenir dominant : l’entreprise. C’est un acteur mobile, organisé avec ses filières verticales.

Mais dans une nouvelle étape récente, d’autres logiques économiques et sociales émergent à leur tour, face à un modèle de développement où la société consomme plus de ressources qu’elle n’en reproduit. De nouveaux acteurs issus du local apparaissent : c’est la source de la revanche des territoires au 21e siècle.

Qu’est-ce qu’un territoire ?

Mais qu’est-ce qu’un territoire aujourd’hui ? Peut-il devenir « la brique de base de la gouvernance » ?

Pour un responsable administratif, le territoire est un espace limité par des frontières politiques et administratives. D’où la préoccupation de sa pertinence, de son échelle. Le bassin d’habitat ? Le réseau de transports collectifs ? Le bassin d’emploi ? Les bassins versants pour l’eau, etc.

Comme les structures politiques et administratives évoluent lentement, fonder la gouvernance sur le choix de l’échelle pertinente est une course-poursuite perdue d’avance.

Au contraire, si le territoire est perçu comme le lieu où se nouent relations et échanges, la question de la pertinence de l’échelle devient secondaire et le principe de « subsidiarité active » devient le mécano à partir duquel peut s’organiser la gouvernance :

• articulation des échelles géographiques et non pas répartition de compétences ;

• fonctionnement en réseau plutôt que dans un cadre de relations hiérarchiques ;

• obligation de résultats et non de moyens ;

• mise en commun des expériences ;

• combinaison des actions collectives et non leur juxtaposition ;

• évaluation de ces actions et rectification si nécessaire.

Dès lors, le « pensons globalement et agissons localement » s’inverse en quelque sorte : penser à partir des particularités locales devient nécessaire.

L’économiste philippin Sixto Roxas a été le premier à penser que les territoires étaient appelés à devenir les acteurs sociaux de demain ; d’autre travaux, notamment en France, arrivent à la même conclusion. Mais le chemin à parcourir est encore long. Il faudra que les territoires, en particulier les villes, apprennent à connaître et à mesurer leurs mécanismes de fonctionnement et leurs relations avec l’extérieur, peut-être en transposant à leur profit des outils de l’économie d’entreprise. On ne sait pas aujourd’hui mesurer ce qui entre et ce qui sort d’un quartier ou du territoire d’une agglomération urbaine.

On observe cependant des avancées dans certains domaines : par exemple dans la mise au point d’indicateurs ou de méthodes d’évaluation ou encore dans l’éducation. Comment permettre en effet au futur adulte de comprendre et de gérer le monde qui l’entoure sans s’appuyer sur un enseignement enraciné dans le territoire, sans référence à des situations concrètes ?