El Área Metropolitana del Valle Central: Espacio fragmentado, segregado y de exclusiones

Los grandes logros sociales que se impulsaron en Costa Rica a fines del siglo XIX consolidaron un Estado de Bienestar que se caracterizó por el avance de sus políticas públicas. Aún hoy, las clases medias suman la mayoría de la población, con una renta media per cápita superior a los 4000 dólares.

Sin embargo, una aproximación a los índices de pobreza (20% de la población) y hábitat nos muestran una situación más compleja y problemática. En las dos últimas décadas las instituciones públicas no han conseguido paliar los problemas derivados de la pobreza, pese a la existencia de instrumentos normativos e institucionales que deberían facilitar la intervención pública.

1. La Gran Área Metropolitana del Valle Central (GAM)

La GAM está integrada por 31 municipios pertenecientes a 4 provincias, parte de las cuales configuran la metrópoli: San José (capital de la República), Alajuela, Heredia y Cartago. Es en el área metropolitana donde se concentra casi el 60% de la población del país. La fisonomía de la ciudad es la de un continuo extenso de baja densidad, donde algunos edificios y nuevas construcciones quiebran el paisaje. La característica predominante es la de viviendas individuales, sobre todo en las nuevas urbanizaciones, donde la actividad de promoción inmobiliaria está en continuo crecimiento.

La conversión de cafetales en terrenos urbanizables ha dado lugar a urbanizaciones con una tipología de condominios. Condominios a los que sólo pueden acceder los sectores de mayor poder adquisitivo. Este nuevo fenómeno de exclusión de sectores valorizados contribuye a configurar una estructura urbana de espacios segregados, perdiéndose paulatinamente el concepto de ciudad. Los condominios constituyen espacios cerrados con vigilancia permanente, especies de minibarrios exclusivos. El traslado hacia estos minibarrios ha significado un abandono progresivo de la ciudad tradicional y del centro urbano, especialmente en San José. De un espacio residencial, el centro se ha transformado en un lugar de comercio tradicional e intercambio de transporte. Al anochecer el centro se vacía de gente, y la impresión es la de una ciudad abandonada, en la que permanecen locales nocturnos y una población marginal.

A este proceso urbano de exclusión se suma una percepción de miedo e inseguridad que se concreta en construcciones cada vez más llenas de rejas, alambres y muros de protección. Se señala el aumento de la delincuencia callejera y los asaltos a viviendas como la causa de este fenómeno, sin embargo el informe del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) de este año muestra que existe una distorsión entre lo percibido y lo real. Un aumento en la sensación de inseguridad justifica la existencia de espacios residenciales cerrados, que la promoción inmobiliaria realiza y dirige para los grupos de mayores ingresos.

2. Las políticas de vivienda y legislación

Desde mediados de los años cincuenta los temas de vivienda y urbanismo han sido trabajados por los distintos gobiernos, creando una amplia base legislativa e instituciones aptas para implementar las políticas. Sin embargo, la fragmentación institucional de competencias ha significado una superposición de funciones y un freno para una visión de conjunto del territorio, a lo que se añaden contradicciones funcionales de la inversión pública (1).

Evidentemente este problema tiene ecos en la situación de los asentamientos precarios. En 1961 se aprobó la “Ley de erradicación de tugurios y defensa de arrendatarios” en la cual se declaraba de utilidad pública la erradicación de tugurios, entendidos como barrios de hacinamiento y de insalubridad. La ley determinaba cuáles eran los mecanismos y las instituciones para su implementación (casos de renovación o rehabilitación). A partir de entonces nuevas normativas han sido legisladas y con ello se han creado también nuevas competencias. Así otras instituciones como el Instituto Nacional de la Vivienda creado en 1954, el Ministerio de la Salud, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MINVAH) creado en 1980 han recibido nuevas funciones. Estos organismos deben coordinarse entre sí y con los municipios donde se localizan los asentamientos precarios. El conjunto de leyes e instituciones – tanto las dirigidas a la erradicación de tugurios como las dirigidas a otros estratos poblacionales- conforman lo que hoy se conoce como Sistema Nacional de la Vivienda y Asentamientos Humanos.

En distintos momentos los gobiernos han declarado la situación de los asentamientos consolidados o precarios como “Zona de desastre” (1983) o “Emergencia Nacional” (1984) con el objeto de dar soluciones integrales al problema de la vivienda popular. En el gobierno Arias (1986-90) se aprobó la ley para la creación del Banco Hipotecario de Vivienda (BANHVI) y un sistema financiero nacional. En 1986 se declaró de emergencia la erradicación de Tugurios, creándose la Comisión Especial de Vivienda (CEV). Ésta última, adscrita a la Comisión Nacional de Emergencia, permitía intervenir sin aplicar los procedimientos concursables normales de la contratación administrativa a la cual se destina el Fondo de Erradicación de Tugurios. En 1990, por iniciativa gubernamental, se transforma el otorgamiento del bono vivienda como crédito a un contrato de donación.

En 1992 la Contraloría General de la República interpone una acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Emergencia liquidando a la CEV. Aunque otras instituciones retoman los proyectos para la erradicación de tugurios, nuevos recursos de inconstitucionalidad son interpuestos. Finalmente, en 1998-99, se declara que “todos los asentamientos consolidados deben cumplir con las mismas disposiciones urbanísticas” sin que haya un tratamiento específico y diferenciador entre la renovación de un asentamiento consolidado o el desarrollo de un nuevo proyecto habitacional. A ello se suma la derogación del Código Municipal en 1998 sepultando la posibilidad de que los gobiernos locales puedan desarrollar proyectos municipales de vivienda.

En sus aportes al “Informe 11 del Proyecto Estado de la Nación”(2005), el FUPROVI concluye que “…hay una confrontación entre los aspectos técnicos – jurídicos que son definidos por el Instituto de la Vivienda y el municipio, con los aspectos financieros definidos por el BANHVI (…), tal disociación hace difícil tener acciones concertadas para poder erradicar los tugurios (…), las leyes y reglamentos urbanísticos promulgados por el Estado y sus entes menores pretenden ser normas ideales que plantean el desarrollo urbano planificado y en armonía. A pesar de las intenciones, las normas presentan problemas y limitaciones, ya que algunas son un tanto irreales y difícilmente aplicables a la problemática que afecta a los más pobres; de hecho las normas han sido formuladas sin tener en cuenta situaciones como la de los asentamientos informales. Por esta razón, los asentamientos consolidados casi nunca pueden cumplir con los parámetros de estas leyes y sus reglamentos” (2).

Los requisitos para acceder a los bonos vivienda (subvenciones) hacen prácticamente imposible el acceso a las familias que habitan los asentamientos precarios, más aún en el caso de los inmigrantes ilegales (se calcula que en Costa Rica hay más de 500.000 nicaragüenses, la mayoría de ellos sin documentación legal). Los requisitos solicitados para acceder a estos bonos son los siguientes:

• Si tiene terreno propio, utilizarlo para construir la vivienda.

• Si no tiene lote, poder financiar la compra de un lote y construir la vivienda, o bien, la compra de una casa ya construida.

• Si tiene casa propia, puede repararla, ampliarla, mejorarla o terminarla.

• Fotocopias de la cédula de identidad por ambos lados de todos los mayores de edad del Núcleo Familiar.

• Estudio de bienes inmuebles, emitido por el Registro Público de la Propiedad de los miembros mayores de edad que conforman el Núcleo Familiar.

• Constancia de salario de todos los miembros de la familia que trabajan. Si se trata de negocio o actividad propia, la constancia debe extenderla un contador público autorizado.

• Certificación de ingresos extendida por la C.C.S.S (Caja Costarricense de Seguro Social).

• Presentar constancia del INVU (Instituto Nacional de la Vivienda y Urbanismo) y del IMAS (Instituto Mixto de Ayuda Social) de que NO han recibido en el pasado vivienda.

• Documentos del terreno que se dará en garantía y donde se construirán las obras.

• Fotocopia del plano catastrado con el visado municipal.

• Fotocopia de la escritura de la propiedad autenticada por un abogado.

• Certificación del Registro Público de la propiedad donde se indique la situación del lote que se dará en garantía.

• Estudios regístrales de otras propiedades (si existen).

• Documentos que garanticen el propósito que darán al subsidio que otorga el estado costarricense.

• Si tiene terreno propio debe aportar los planos y presupuestos aprobados por un ingeniero o arquitecto.

• Si va financiar la compra de lote y construir la vivienda debe aportar la opción de venta - compra, por un período mínimo de tres meses. Adjuntar fotocopia del vendedor.

• Si va a construir vivienda, planos y presupuesto de construcción, firmados por un ingeniero o arquitecto.

• Si tiene casa y desea reparar, ampliar, mejorar o terminar, debe aportar croquis y presupuesto firmado por un ingeniero o arquitecto.

3. Los asentamientos precarios

Un estudio del MIVAH (2002) reconoció la existencia de 371 asentamientos precarios en el país, de los cuales 254 se localizan en la Gran Área Metropolitana, y 125 en la provincia de San José. Las causas reconocidas son las migraciones de las áreas rurales hacia los centros urbanos, siendo un factor amplificador la migración nicaragüense sea ésta legal o ilegal. Si bien el estudio plantea la necesidad de una acción conjunta interinstitucional, el plan de acción propuesto se centra en los factores de hacinamiento, insalubridad, peligrosidad, deterioro del paisaje urbano, entorpecimiento del crecimiento urbano, etc. En definitiva, se trata de erradicar los asentamientos sin tomar en consideración las condiciones socioeconómicas de la población ni el fenómeno migratorio.

Varios estudios han detallado las características de los asentamientos precarios: segregación socio espacial, exclusión social, características de la población (datos sobre su nacionalidad y legalidad), intervenciones de las instancias gubernamentales (centrales y locales) que garanticen condiciones mínimas. Esto debería permitir la implementación de políticas públicas coordinadas, sin embargo éstas carecen de estrategias reales.

Actualmente se va a desarrollar un programa específico para el problema de los asentamientos precarios con apoyo del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), pero el problema de la población ilegal no está claramente definido. Una de las razones son el rechazo y las actitudes xenófobas que de forma generalizada se dan hacia esta población.

3.1 Un ejemplo: La Carpio

Según el Plan Regulador de San José, el asentamiento de la Carpio aparece clasificado como “zona industrial” en la que se proyecta el paso de una vía intercomunal. Es decir, no se reconoce la existencia del asentamiento en ese lugar, siendo que se trata de uno de los precarios más poblados. Según cifras aproximativas en la Carpio viven de 30.000 a 50.000 personas, muchas de las cuales se encuentran en situación de ilegalidad. Un factor que no debe pasar inadvertido es el número de población flotante que se traslada los fines de semana a la Carpio, principalmente mujeres nicaragüenses que viven en las casas donde trabajan como empleadas.

Las características de La Carpio son similares a cualquier tipo de asentamiento precario de Costa Rica y de otros países. La propiedad del suelo es de una institución pública. Lo más relevante es que algo más del 50% de su población es de origen nicaragüense y en su mayoría en situación de ilegalidad, lo cual implica que están ausentes de las políticas de urbanismo y vivienda, pues son « percibidos » como la causa de un aumento de la inseguridad ciudadana. Esto conduce a un fenómeno de segregación de esta población al interior del asentamiento, quedando al margen de las organizaciones existentes. Cabe notar que sólo existe una organización de inmigrantes.

3.2 Luchas, organizaciones, propuestas

Durante la década de los 80 la sociedad civil se organiza en los espacios urbanos y rurales, constituyendo estructuras jurídicas de tipo formal o informal (comités o grupos de vivienda) que nacen en los asentamientos precarios. Estas organizaciones reclaman el acceso a servicios básicos como el agua o la luz, pero sólo son atendidos en algunos casos. Actualmente no existen movimientos sociales visibles.

Una de las características del precario de la Carpio es la profusión de “asociaciones”, alrededor de 50 con una media asociativa de 5 personas. De las aproximadamente 50 organizaciones existentes, 38 son de tipo religioso; 7 funcionan como comités provivienda y desarrollo local, otras son sectoriales (juventud, educación, deportivas), además de algunas ONG y fundaciones. Hace tres años, las asociaciones de la Carpio organizaron una movilización de carácter más global. El detonante fue la instalación en el terreno colindante de un “relleno sanitario”, que profundizaba aún más las malas condiciones de vida en el asentamiento. Además del tema ambiental ocurre que la única vía de entrada y salida es una calle principal, donde circulan los camiones de basuras, además de los autobuses urbanos (de concesión privada).

Frente a la movilización, el entonces encargado de la Defensoría de los Habitantes, Sr. Echandi (candidato presidencial en las últimas elecciones), intervino y convocó a todas las organizaciones existentes en la Carpio. Esta convocatoria logró un acuerdo llamado “fidecomiso” en el que los responsables del relleno sanitario pagan, a través de la Defensoría y de CODECA, 52 colones por tonelada métrica (actualmente se elevó a 75 colones). Esto supone cerca de 400.000 colones mensuales (alrededor de 762 $). Este compromiso se mantiene a través de CODECA, la que funciona como coordinadora de las asociaciones desde el momento de las movilizaciones. Hasta ahora se han realizado 33 pequeños proyectos:

• Construcción de aceras y asfaltado de calles

• Alcantarillado

• Construcción de una guardería

• Compra de terrenos para la construcción de otra guardería

• Tanque séptico para la escuela

En la actualidad pareciera que otras empresas de la zona, como la de autobuses, van a contribuir a la mejora del asentamiento. También se han impulsado nuevas iniciativas con organizaciones externas, algunas todavía no se han realizado y otras aún no finalizan. En muchos de estos casos se trata de trabajo voluntario, limitado por los tiempos de trabajo de los habitantes de la Carpio en la zona metropolitana. Algunos ejemplos:

• Plan de desarrollo que tiene como objetivo un funcionamiento de organización de base de compromiso responsable: fondo de solidaridad.

• Plan Estratégico de la Carpio, con el apoyo de la Universidad de la Paz (universidad que entre otras funciones tiene la de formar a lideres vecinales). Actualmente trabajan para este proyecto: Italo Fera y Abelardo Brenes (maestría de educación en la Universidad de la Paz).

• Fuprovi (Fundación Provivienda) se ha comprometido a hacer un plan de ordenación urbana.

Estas iniciativas son puntuales e intermitentes, mientras que el proyecto de hacer pasar una vía interurbana por la Carpio sigue adelante. Uno de los grandes frenos para que los asentamientos precarios se organicen es la situación de ilegalidad en que se encuentra buena parte de su población.

Propuestas para una estrategia global

• Actualmente y con financiamiento de la Unión Europea se está desarrollando un proyecto de « Planificación Regional y Urbana del Valle Central” (PRUGAM), el cual debiera presentar soluciones tanto legislativas como estrictamente de urbanismo, es decir, debiera considerar la situación de los asentamientos precarios y las contradicciones existentes hoy.

• El Proyecto de la Comisión Europea, contempla la realización- entre otros aspectos- de los Planes reguladores de los 31 municipios que la conforman, y en aquellos que ya existe Plan regulador su modificación, como en el caso de los precarios.

• En el mes de octubre del 2006, por iniciativa del Proyecto Europeo, se va a tener una asistencia técnica internacional que va a centrarse en los precarios existentes en el Área Metropolitana, con el objeto de dar propuestas de solución tanto en el plano urbanístico y territorial como en el plano social (la Asistencia Técnica internacional, para este caso, será coordinada por una organización que ha realizado proyectos y propuestas de solución y con avances en las favelas de Brasil.

• Sensibilización a la población para disminuir la « criminalización » de los nicaragüenses a quienes se achacan todos los problemas de inseguridad ciudadana. El Informe del PNUD de este año « Miedo e (in) seguridad en Costa Rica » es un primer ejemplo.

• Sensibilización y capacitación de profesionales que puedan intervenir en estas situaciones, así como de las universidades, de las asociaciones de desarrollo comunal, para que también consideren la situación de la población trabajadora nicaragüense que vive en situaciones de infravivienda, y la importancia de esta mano de obra para la economía del país.

• Un mayor compromiso de las cooperaciones internacionales en intervenir desde la perspectiva de los derechos humanos para paliar estas situaciones.

• El nuevo gobierno (toma de posesión mayo 2006), y en concreto el Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, está considerando la creación de una Comisión Mixta entre este Ministerio y la Coordinadora de Asociaciones: CODECA.