Municipio y federalismo, profundo debate por un municipio sólido y democrático -2-

La reforma municipal de 1983 y las aspiraciones de los municipalistas del siglo XX.

Con la Constitución de 1917 fueron derrotadas las corrientes que propugnaban por una verdadera autonomía económica y política del municipio, resultando triunfadora la postura carrancista de asignar al municipio una función meramente administrativa, subordinándolo al centralismo federal y estatal.

Desde entonces, el gobierno municipal ha sido usado tan sólo para la implementación de políticas generales, la prestación de servicios, la administración de recaudaciones y el control de la ciudadanía. Ha sido negada la participación del municipio en la planeación del desarrollo y, comúnmente, en el acceso a los beneficios; inhibiéndose, a su vez, el desarrollo democrático de la población.

Nos detendremos un momento a recoger -por su importancia- lo más valioso de los planteamientos presentados ante el congreso de la unión que precedieron a la promulgación del nuevo artículo 115 constitucional, desde la histórica iniciativa de la unión de ayuntamientos de 1922; seguramente en el ámbito académico e institucional se conformaban otras propuestas, mecanismos y procedimientos que, de aplicarse podrían llevar al municipio a su máximo desarrollo.

Si analizamos comparativamente las ocho iniciativas que tuvieron lugar antes de la citada reforma, veremos, en primer lugar, que todas tienen un propósito común: garantizar la autonomía de recursos del municipio; pretenden reforzar la hacienda municipal mediante la definición de los conceptos, los mecanismos y las normas necesarias para garantizar su aplicación.

Un segundo aspecto de importancia es el relativo a la necesidad de contar con un sistema y mecanismos que garanticen el control de las elecciones municipales así como sus controversias en el ámbito mismo de los municipios con independencia y sin intervención de los poderes del Estado y la federación.

La necesidad de tener acotadas las competencias y atribuciones del municipio aparece como tercer aspecto, lo que incluye la protección de los ayuntamientos cuando son destituidos, la aclaración de lo que significa ’causas graves’, hasta la instalación del derecho de amparo frente a casos de destitución o frente a cualquier intervencionismo de los otros niveles de gobierno.

En seguida, la preocupación por garantizar la participación de los habitantes del municipio para denunciar a malos funcionarios, vigilancia sobre el manejo de la hacienda y las responsabilidades del ayuntamiento, hasta la instalación de verdaderas instituciones de control ciudadano sobre el gobierno municipal como los derechos de iniciativa, de revocación del mandato y el referéndum.

Finalmente, una variedad de propuestas diversas entre las cuales sólo destacaremos la persistencia de la concepción de la necesaria división de poderes en el nivel municipal como lo expresa con toda claridad la unión de ayuntamientos en 1922 y el partido ’Acción nacional’ en su segunda iniciativa de 1970 cuando en su exposición de motivos cita las ’bases para un proyecto de ley municipal’ elaboradas por Manuel Bartlett y Antonio Carrillo Flores quienes, entonces compartían la propuesta de defender al municipio como ’uno de los órganos de la soberanía del Pueblo y la Nación’.

No podría decirse que este conjunto de planteamientos pasaron inadvertidas para los autores de la reforma de 1983, más aún si se considera que la mayoría de las propuestas expresaban la inquietud y banderas de diversos sectores de la sociedad. Los elementos retomados por el Congreso, así como los que no incorporaron, expresan con claridad una toma de posición y una suerte de lucha ideológica del grupo gobernante frente al resto de planteamientos ignorados.

Los aspectos que fueron incorporados, de alguna manera, son los siguientes: a) En la fracc. II, la observancia de que los ayuntamientos podrán expedir bandos, reglamentos, circulares y disposiciones (PAN-1946: ’que establezcan su propio estatuto’). b) En la fracción III, la definición de los servicios públicos a su cargo (U.A.R.M.-1922) y que podrán asociarse varios municipios (guanajuatenses-1959) e) En la fracción IV, se incorporan los conceptos que integran la hacienda municipal (propuesta de todos); así como la disposición de que las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos y egresos municipales y revisarán las cuentas públicas (Guanajuatenses 1959 y PAN-70).

Los temas no incorporados en esta reforma son. a) Lo relativo a la organización, control y calificación de elecciones municipales en los propios municipios (U.A.R.M.- 1922; PAN- 1946; PPS- 1964). b) Claridad y Control sobre los procesos de intervencionismo a los municipios y sus autoridades, así como los mecanismos de defensa de estos (Guanajuatenses- 1959; Pan- 1946 y 1970; PPS-1964 ; c) En la fracción VI queda contemplado que los estados regulen las relaciones laborales de los trabajadores al servicio de los poderes estatales y de los municipios (Congreso de Michoacán 1981) ; d) La participación ciudadana y las instituciones necesarias para ello (U.A.R.M.-1922; PAN 1946; Guanajuatenses-1959; PPS-1964 y 1981) ; e) División de poderes en el nivel municipal (U.A.R.M.-22 y PAN-70) ; f) Otras, sobre el funcionamiento de ayuntamientos como el Consejo Abierto en municipios pequeños, integración por representación proporcional (PAN-1946) y, que el Presidente sea electo de entre los regidores y elección por plebiscito en municipios con mayoría indígena (PPS- 1964).

Durante la última década, el gobierno ha intentado -a partir de la reforma constitucional de 1983, dar un papel más relevante al municipio con el propósito de ajustarlo a los requerimientos del programa neoliberal y a las nuevas funciones que impone la descentralización administrativa y política del Estado. Para ello, ha sido necesario reforzar el control sobre el municipio- el centralismo y la marginación siguen envolviendo la vida municipal.

A lo largo de estos 16 años de aplicación de la referida reforma persiste un intenso debate teórico y conceptual sobre el rol del municipio en nuestros días, debate que aparece, en el congreso, con iniciativas o sin ellas, entre las tres principales fuerzas políticas del país.