Le Plan National d’Action sur le Changement Climatique de l’Inde

En tant que pays en développement, l’Inde a été dispensée de réductions contraignantes d’émissions de gaz à effet de serre sous le Protocole de Kyoto. La Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique reconnaît la responsabilité première des nations développées dans les émissions de gaz à effet de serre, à la fois historiquement et actuellement. Cela est inscrit dans le « principe de responsabilité commune mais différenciée » des nations pour faire face au problème.

L’Inde reste fermement attachée à ce principe d’équité dans les négociations internationales. A l’époque de Kyoto (1997), l’Inde avait un faible taux d’émissions par tête, à peine 0,8 tce (tonnes équivalent carbone), et a refusé d’accepter les réductions contraignantes et les limitations de ses émissions, tant que les pays de l’Annexe I (pays riches) ne prendraient pas des mesures vérifiables de réduction de leurs propres émissions estimées autour de 20 tce.

Mais la situation évolue. En 2005, les émissions totales indiennes étaient les 5ème plus élevées du monde, avec des émissions par tête restant basses, de 1,2 tce. Le pays a été la cible d’une offensive médiatique injuste liée à son rôle dans les émissions de gaz à effet de serres (GES). Il a été désigné comme un dangereux émetteur, susceptible de devenir plus dangereux encore à l’avenir. Puis, les ONG du Nord ont commencé à faire pression sur des pays comme l’Inde pour qu’ils envisagent des actions de réduction afin de « construire la confiance » avec les pays riches.

Le Plan d’Action national sur le Changement Climatique

Résultat de ces pressions, en juin 2008, l’Inde a tout à coup dévoilé un Plan National d’Action sur le Changement Climatique (National Action Plan on Climate Change ou NAPCC) dont voici les points essentiels :

Pourquoi un Plan d’action

• Le changement climatique peut altérer la distribution et la qualité des ressources naturelles et affecter de manière défavorable les conditions de subsistance de la population.

Principes du NAPCC

• Protection des catégories pauvres et vulnérables de la société par une stratégie de développement inclusive et durable, sensible au changement climatique

• Des objectifs de croissance nationale par un changement qualitatif d’orientation

• Des stratégies efficaces et rentables de gestion de la demande

• Des technologies appropriées pour l’adaptation et l’atténuation du changement climatique

• Création de nouvelles formes de marché, de mécanismes régulatoires et volontaires pour promouvoir le développement durable

• Création de liens uniques, y compris avec la société civile et les institutions de gouvernement local et à travers des partenariats public-privé

• Coopération internationale pour la recherche, le développement, le partage et le transfert de technologies

Ces objectifs doivent être atteints au travers de 8 missions nationales :

• Mission nationale solaire

• Mission nationale pour l’amélioration de l’efficacité énergétique

• Mission nationale sur l’habitat durable

• Mission nationale de l’eau

• Mission nationale pour protéger l’écosystème himalayen

• Mission nationale pour une Inde Verte

• Mission nationale pour l’agriculture durable

• Mission nationale sur le savoir stratégique sur le changement climatique

Les missions analysent la situation actuelle, les options disponibles, la recherche et développement, les financements et les réformes politiques nécessaires pour un changement.

Ces deux dernières années, l’Inde a étoffé quelques unes de ces missions :

La Mission solaire nationale Jawaharlal Nehru prévoit une mise en œuvre en trois étapes afin d’atteindre une capacité totale de 20.000 MW d’ici 2022, avec 1.100 MW d’énergie solaire à travers le réseau national électrique et 200 MW hors réseau, dans sa première phase. Elle envisage aussi un « programme de recherche et développement ciblé ».

La Mission nationale de l’eau a cinq objectifs :

1. Créer une base de données complète sur l’eau, accessible au public et évaluer l’impact du changement climatique sur les ressources en eau. La collecte des données scientifiques inclut des données hydro-météorologiques supplémentaires, l’inventaire des terres humides, la réévaluation de l’emplacement des bassins et la prévision de l’impact du changement climatique.

2. Promouvoir l’action des citoyens et de l’État dans la conservation, l’augmentation et la préservation de l’eau. Cela inclut la mise en œuvre rapide de projets d’irrigation, de toutes échelles, le développement des nappes phréatiques, la cartographie des zones inondables, le renforcement des capacités et la conscientisation.

3. Focaliser l’attention sur les zones de surexploitation : récupération intensive des eaux de pluie, réalimentation des nappes phréatiques.

4. Améliorer de 20% l’efficacité de l’usage de l’eau, du côté de la demande et de l’approvisionnement, notamment dans l’agriculture et le secteur commercial. Encourager l’eau recyclée, les technologies neutres ou positives en eau, améliorer l’efficacité du système d’approvisionnement d’eau urbain, étudier l’usage de l’eau en milieu urbain, créer des indices d’efficacité de l’eau en ville, des manuels pour des audits obligatoires sur l’eau potable, promouvoir les techniques efficaces dans l’irrigation dont les arroseurs et le goutte à goutte.

5. Promouvoir la gestion intégrée des ressources en eau au niveau des bassins hydrographiques, assurer des droits et un prix adéquats. Revoir en ce sens les politiques de l’eau, nationales et d’État.

La mission nationale pour l’amélioration de l’efficacité énergétique doit économiser 23 millions de tonnes de carburant et éviter d’augmenter la capacité de production de 19.000 MW. Cela permettra une réduction des GES de 98,55 millions de tonnes par an, et s’ajoutera aux objectifs du pays de réduire son intensité d’émission de 20 à 25% en dessous des niveaux de 2005.

Enfin la Mission Inde Verte vise à augmenter les puits de carbone dans les forêts et autres écosystèmes gérés de manière durable, l’adaptation d’espèces et d’écosystèmes vulnérables au changement du climat et l’adaptation des communautés locales dépendantes des forêts à la variabilité climatique. Ces objectifs incluent la reforestation de 6 millions d’hectares de terres et forêts dégradées et l’expansion de la couverture forestière de 23% à 33% de la surface du pays.

La Société civile et le NAPCC

La société civile a été tout d’abord très critique à l’égard du NAPCC. Himanshu Thakkar, du Réseau sud-asiatique sur le barrages, rivières et populations (SANDRP), a publié une critique cuisante sur le Plan : « There is little hope here. A Civil Society View ». Il vilipende le processus de conception et de planification du Plan qui est resté secret et a exclu la majorité du pays. De plus, alors que le préambule contient de nobles principes, ses propositions relèvent du business as usual.

Greenpeace a organisé une conférence sur le Plan en août 2008 à Delhi, centrée sur l’énergie et l’agriculture. INECC (Réseau indien sur l’éthique et le changement climatique) a lui organisé des consultations sur le NAPCC à Vishakhapatnam en novembre 2009, avec des représentants des communautés, des chercheurs, des scientifiques et des militants de différents écosystèmes.

Ces initiatives ont abouti à la formation de la coalition de la société civile pour la justice climatique et le développement durable, chapeauté par INECC. La coalition s’est d’abord consacrée à la mission sur l’Eau, avec Himanshu Thakkar et Water Aid comme personnes ressources, afin d’intégrer les expériences et analyses de la société civile qui travaille depuis plusieurs dizaines d’années sur cette question. Cela a conduit à l’envoi d’une lettre au Premier Ministre et à un processus délibératif en cours pour donner une réponse intégrée, complète à la Mission.

La coalition s’est aussi penchée sur la mission sur l’énergie, sous la direction de Greenpeace, et l’agriculture durable, avec Oxfam India et son réseau de partenaires. Ainsi, alors que le gouvernement fait semblant de s’intéresser aux petits agriculteurs et à leur technologie agricole adaptée aux terres arides, les solutions proposées semblent surtout focalisées sur les bio-technologies, avec peu ou pas de leçons tirées de la révolution verte qui a conduit l’Inde sur le chemin non-durable du « développement agricole » fondé sur les carburants fossiles.

La société civile affirme que les décennies d’engagement au niveau local dans les questions liées à la production et à la distribution alimentaires, à la gestion des bassins versants, au développement et à la protection des forêts sont finalement validées par la nécessité d’une voie pauvre en carbone vers un développement équitable et durable. Les modèles et résultats sont là mais il y a peu de signes d’une telle conscience, compréhension et acceptation dans aucune des missions.

La marche constante de l’Inde vers le nucléaire civil, présenté comme une « énergie propre » comparée à l’énergie fossile est unanimement critiquée par la société civile dans tout le pays.

Alors que la mission sur l’eau rend nécessaire de rendre locale la récolte des eaux de pluie, elle se concentre toujours principalement sur des projets de grands réservoirs d’eau et de centrales hydroélectriques de grande taille et sur des technologies de distribution centralisée de l’eau fortement demandeuses en capital.

Les nappes phréatiques, pilier du système de récolte de l’eau pour l’utilisation domestique et l’irrigation, reçoivent peu d’attention. Il y a peu de propositions innovantes et radicales sur les usages urbains et industriels.

Le paragraphe final de l’ouvrage An India That Can Say Yes: A Climate-Responsible Development Agenda for Copenhagen and Beyond (« Une Inde qui peut dire oui : un agenda de développement responsable au niveau climatique pour Copenhaguen et après »), de Praful Bidwai, constitue un excellent résumé de la critique par les groupes de la société civile, y compris celui des mouvements scientifiques :

• « Le NAPCC a été rédigé de manière non démocratique et avec peu de discussion » (p. 62)

• « Le NAPCC ignore les questions clé de l’équité et de la redistribution » (p. 75)

• Il dénonce « les nombreux dangers des mécanismes de marché comme le mécanisme de développement propre » (p16)

• « L’essentiel de ce que le gouvernement présente comme de l’adaptation est simplement un « repackaging » des programmes existant » (p31)

• Il dénonce « la défense dangereuse de grands barrages comme partie intégrante de la Mission nationale sur l’eau » (p.85)

• « L’énergie nucléaire est une non-solution dangereuse au changement climatique » (p.103)

• Il rappelle « le besoin d’une production et d’une utilisation plus décentralisées de l’énergie, en particulier dans les villages qui n’ont pas d’électricité » (p 119) et que

• les émissions croissantes de l’Inde ne peuvent pas être réduites « à moins que le modèle de développement de l’Inde ne soit radicalement restructuré selon des lignes égalitaires, équilibrées et durables qui mettent la population, et non les marchés, en son centre » (p.59)

Le secteur des entreprises a en revanche généralement bien accueilli le Plan (1). L’une de ses initiatives clé est le Plan d’Action des entreprises sur le changement climatique (TERI-BCSD) de 2009 qui dévoile ses propres idées sur les défis futurs et le chemin à suivre pour chacune des missions. Le BCSD (Conseil des Affaires pour le Développement durable) l’a concocté à travers des initiatives clés sur les différentes missions avec divers groupes de consultants et d’entreprises. Ce document va dans le sens des propositions du NAPCC fondées sur le marché.

Toujours très critique, Praful Bidwai estime que ces initiatives sont fondées sur le modèle du Mécanisme de Développement Propre, qui est aujourd’hui largement discrédité car il contribue finalement très peu à la réduction des émissions de GES, tout en étant une aubaine pour l’industrie et les affaires.

Conclusion

La critique majeure du NAPCC vise sa faiblesse structurelle : c’est un ensemble disparate de projets indépendants qui manque d’une architecture intégrée et d’une vision d’ensemble.

Les questions inter-secteurs ont peu de place dans le Plan : l’impact des mines sur les forêts est oublié ; malgré un éco-système vulnérable, nous planifions une multitude de grands projets hydro-électriques à travers l’Himalaya ; la mission énergie n’aboutira à rien si le gouvernement continue à planifier pour le charbon, les transports individuels et la construction massive de routes.

L’absence de vision limite ces actions à leur secteur et le plus souvent crée des contradictions entre les différents secteurs et avec les autres ministères et départements non concernés par les missions. Les gouvernements d’État sont aussi ignorés. Comment les gouvernements locaux et les communautés locales pourront-ils participer à et enrichir le Plan ?

Par ailleurs, le NAPCC se concentre largement sur la diminution et laisse très peu de place à l’adaptation aux changements déjà en cours et touchant les petits agriculteurs, les pêcheurs traditionnels et les communautés liées à la forêt.

Son point de vue économique contredit l’équité et « la stratégie de développement inclusive et durable, sensible au changement climatique » qui figure parmi les premières déclarations de principes du Plan.

Finalement, le NAPCC n’est pas un Plan. C’est un document de relations publiques destiné à rassurer l’Occident et c’est une déclaration d’intention. Cette conception « internationale » signifie que le processus relève d’une approche par le haut. Elle est le fait d’experts et de bureaucrates, aussi bien intentionnés que certains soient. Il y a très peu de consultation de la société civile engagée avec les communautés locales, et à l’inverse une beaucoup plus grande considération pour les sensibilités des pays riches. La société civile, qui soutient fortement l’Inde dans sa stratégie de négociation internationale, notamment sur le principe d’équité, demande au gouvernement de pratiquer le développement équitable et durable dans son pays également.

Le Plan montre ainsi très peu de compréhension pour les capacités et les droits au niveau local. Nous devons donc démocratiser le débat et l’action sur le changement climatique, dans l’intention, le procédé et la mise en œuvre. Un Plan d’action national nécessite une vision plus large d’un développement faible en carbone, inclusif et offrant un équilibre écologique inter-générationnel.