Etude de cas : l’agglomération de Besançon

En France le schéma de cohérence territoriale ou SCOT est un document d’urbanisme qui fixe, à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, les orientations fondamentales de l’organisation du territoire et de l’évolution des zones urbaines, afin de préserver un équilibre entre zones urbaines, industrielles, touristiques, agricoles et naturelles. Il fixe les objectifs des diverses politiques publiques en matière d’habitat, de développement économique, de déplacements.

Il résulte de la mise en place des SCOT, une meilleure mise en relations des différents documents d’orientation, prescriptifs ou de contractualisation, puisque notamment, les Plan Locaux d’Urbanisme doivent être compatibles avec le SCOT, l’inverse étant également vrai*. La Loi SRU écarte donc la notion de « prise en considération » au profit de celle de compatibilité, plus contraignante, mais qui prend en compte des relations qu’entretiennent inévitablement certaines problématiques au sein d’un territoire par le biais des acteurs locaux. En effet, ces documents sont produits par les gestionnaires du territoire, ils en conditionnent l’utilisation et l’aménagement, tout en contraignant ou favorisant le jeu des différents acteurs.

Dans ce cadre, le SCOT bisontin doit donc permettre d’articuler 5 échelons (de l’Etat à la commune) au sein desquels sont mis en place des documents d’orientation, réglementaires et de contractualisation qui concernent finalement un espace communautaire local (118 communes) défini au delà des coopérations engagées dans le cadre de la Communauté d’Agglomération du Grand Besançon (CAGB) pré-existante (59 communes). Il s’agit donc aujourd’hui de proposer la mise en place d’une réflexion globale reposant sur l’ancien Schéma Directeur, notamment, et sur les multiples documents mis en place ces dernières années, à l‘échelle de la CAGB , de la Ville de Besançon, mais évidemment pas à celle du SCOT. Il apparaît donc des tensions, d’autant plus exacerbée que la prochaine gare TGV sera réalisée en marge de la CAGB, intéressant des Communauté de Communes non adhérentes à cette dernière, mais concernées par le SCOT. Entre un espace de coopération fonctionnel (CAGB), un espace de développement communautaire (SCOT) et des coopérations périphériques par défaut, des relations de concurrence/coopération se nouent qui complexifieront la mise en place du SCOT et risquent d’aviver les tensions.

Les grandes étapes de la structuration politique de l’agglomération

L’unité urbaine de Besançon regroupe 234 communes et 224.400 habitants (RGP 1999). Son aire d’influence en chevauche principalement trois autres (le dijonnais, un espace agrégé autour de Montbéliard et Belfort et un territoire structuré en direction de la Suisse). La commune de Besançon domine son agglomération. L’intercommunalité a par conséquent tardé à se mettre en place, aucun enjeu ne permettant de fédérer les diverses entités politiques. - En 1989, un dialogue est engagé avec la création d’une association regroupant 74 communes : le Conseil des Communes du Grand Besançon. Cette association devait permettre la contractualisation avec l’Etat dans le cadre d’un PACT (Plan d’Aménagement Concerté du Territoire). - Entre 1993 et 1995, on observe la création et la montée en puissance d’un district qui comprendra à son terme 41 commune.

• En 1995 est crée un syndicat mixte détenant une compétence unique, à savoir l’élaboration du Schéma Directeur, approuvé en 2002. Il comprend plusieurs orientations. Il s’agit de rendre plus compétitive l’agglomération et de la rendre mieux identifiable sur le plan européen, d’engager l’aménagement et le développement du territoire sur une voie plus solidaire et plus respectueuse de l’environnement.

• La Communauté d’Agglomération du grand Besançon, comprenant 59 communes est créée en 2001. Par rapport au district, conformément à la loi Chevènement, les compétences s’élargissent.

Le travail de concertation effectué dans le cadre de l’élaboration du Schéma Directeur joue un rôle de catalyseur dans la création de la CAGB. En parallèle de celle-ci se créées différentes communauté de communes au portes de l’agglomération centrale. Si le nouveau maillage territorial politique couvre l’ensemble du territoire de la Franche-Comté, le SCOT bisontin regroupe 6 EPCI.

*L’ancêtre du SCOT, le Schéma Directeur, devait être compatible avec le POS (ancêtre du PLU) sans réciprocité.

Le SCOT

La procédure SCOT à l’échelle du bassin de vie (CAGB, 5 communautés de communes) est le fruit d’une structuration du territoire politique et de planification qui peut être entendue comme un compromis par défaut. Ce compromis respecte la maille départementale, tient compte de la morphologie urbaine macrocéphale qui voit la ville de Besançon constituer 67 % de la population de l’agglomération centrale, découle de la prise en compte d’un interstice territoriale intercalé entre plusieurs pays.

L’organisation de l’espace du Grand Besançon et le SCOT sont appréhendés, localement, selon une approche itérative entre projet est planification, sans confusion entre les deux dimensions. En effet, du Schéma Directeur au SCOT, il convient de souligner un travail en continuité :

Quel SCOT ?

Des questions clés ont été identifiées devant permettre au SCOT d’articuler les enjeux de concurrence et de solidarité :

• Le TGV, une problématique à partager

La thématique du TGV est assez peu présente dans les documents et peut diviser, ceci alors que les nouvelles infrastructures doivent être valorisées au-delà des limites de la CAGB. L’articulation entre transports en commun et urbanisation doit être approfondie. L’impact du TGV doit être mesurés à différents niveaux d’échelles, de la CAGB aux communes.

• La cohérence du système de Transports en commun

La question de l’articulation entre les TCSP, le réseau TER et les parcs relais périphériques interroge. Les parcs relais doivent être prévus en périphérie, à proximité des zones commerciales et d’activité. De plus, l’articulation des lignes de bus périurbaines aux autres dispositifs de transport est posée, tout comme le niveau de stationnement en ville qui doit être contrôlée voir limitée.

• La question de l’étalement urbain

La maîtrise de l’étalement urbain peut s’articuler avec les attentes des populations en mettant en oeuvre des solutions alternatives pouvant être envisagées à l’échelle des village périurbain ou des quartiers, en relation avec le dispositif de transports.

• Le développement économique autour d’ambitions partagées

D’une part, les opportunités foncières existantes ou à venir en coeur de ville doivent être mises au service de nouvelles ambitions (centre d’affaires), d’autre part, pour réduire la concurrence au sein du territoire de l’agglomération, le développement des zones d’intérêt communautaire doit être pensé de manière thématique. Un outil d’observation, de veille et de promotion du développement économique pourrait être mis en place à l’échelle du SCOT.

• Le tourisme en attente de synergie

Il convient de faire du tourisme une thématique à part entière ou Besançon pourrait jouer un rôle moteur qui n’est, pour l’heure, pas clairement assumé tandis que la périphérie est placée à l’écart. Une complémentarité et une mise en réseau des offres touristiques est à rechercher à l’échelle du territoire du SCOT.

• L’ingénierie de la connaissance et du territoire au service du SCOT

Les politiques territoriales sont trop sectorisées et on observe un déficit de coordination de l’intervention publique. D’une part, la culture du partage peut permettre de lutter contre l’émergence d’un SCOT à plusieurs vitesses, d’autre part, l’organisation de la planification doit permettre d’assurer la continuité de l’intervention publique tout en respectant une nécessaire maturation des réflexions rythmée par les scrutins électoraux. Enfin, l’observation du territoire manque d’efficacité : des outils partagé, via internet, peuvent rapprocher les partenaires

Présentations issues de la plateforme des agglomérations :

Vision stratégique métropolitaine - Développement économique territorial - Planification territoriale - Agencement institutionnel – Aire urbaine – Réseau de villes : lors de la plateforme de Toulouse en 2005, un document sur le territoire du SCOT et la Communauté d’Agglomération du Grand Besançon a été présenté par Jean-Paul Vogel, Directeur Général des Services de la communauté d’agglomération du Grand Besançon, François Freynet et Alexandre Moine, Maître de conférences à l’université de Franche-Comté. Ils s’interrogent sur la pertinence des agencements institutionnels pour organiser la planification territoriale à l’échelle de l’aire urbaine.

Puis lors de la plateforme de Bâle en 2006, un diaporama sur Le grand Besançon et le réseau métropolitain Rhin Rhône«  » a été diffusé par Jean-Paul Vogel, projet visant à fédérer en réseau les villes concernées par la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Planification territoriale - Projets urbains - Grands équipements - Agglomération : l’expérience de Besançon dans l’articulation plan / projeta été présenté lors de la plateforme de St Etienne en 2008.