Les politiques de logement et les centres historiques

L’étude du logement a été abordée différemment selon les pays : Union européenne et Europe de l’Est, pays asiatiques, africains et latino-américains. Les grands absents de notre étude sont ceux d’Amérique du Nord (1). Chaque pays et chaque région a sa spécificité propre, néanmoins il existe des traits généraux qui ont été mis en évidence par les spécialistes du sujet, auxquels nous allons nous référer maintenant.

Quelques aspects des politiques du logement pendant l’époque des Trente glorieuses (1950-1980)

Dans les pays du Nord, une large gamme d’informations et de renseignements statistiques apportent certains éclaircissements sur le rôle des politiques sociales, en particulier des politiques de logement. Ces études sont particulièrement abondantes à partir des années 50, époque au cours de laquelle de grands programmes de logements sociaux locatifs ont été entrepris. Dans les années 40, beaucoup de pays dits de «capitalisme avancé» jugeaient nécessaire l’intervention de l’Etat pour fournir des logements. Les justifications signalaient, entre autres, les faibles revenus des travailleurs en regard des prix du marché (Ball, 1988).

La politique du logement, de par ses spécificités telles que ses relations avec les secteurs de la rente foncière et des investisseurs et avec le secteur privé de la construction (producteurs de matériaux et entreprises), ne fut jamais considérée comme les autres politiques publiques (santé et éducation) qui sont parvenues presque à la gratuité dans la majeure partie des pays développés. Durant plus de trente ans, tandis que la population des pays du Nord avait accès à des programmes de logements sociaux locatifs, se développait parallèlement le secteur immobilier privé.

C’était l’époque des politiques keynésiennes, où l’accent était mis sur l’importance de l’intervention de l’Etat pour bloquer les récessions économiques, tout en offrant les conditions pour un plein emploi. Il fallait donc investir en infrastructures et rétablir la confiance des investisseurs et des consommateurs, en rectifiant les problèmes du mauvais fonctionnement du marché (Boyer 1996, p. 9). Keynes considérait que l’Etat était la seule institution qui pouvait opérer comme une force d’équilibre dans un monde où les marchés financiers étaient devenus extrêmement sophistiqués. De la même façon, il proposait que l’Etat intervienne sur le marché du travail en imposant un salaire minimum. Keynes affirmait que la récession économique et le chômage pouvaient être combattus avec l’introduction de politiques publiques qui rééquilibreraient l’instabilité des mécanismes du marché. Un des instruments auquel les gouvernements avaient recours était l’investissement dans le logement social, en considérant que cela produisait un effet positif dans l’économie, puisque ce secteur est le détonateur de plusieurs branches de production et a ainsi un impact important sur l’emploi. Cette période des trente glorieuses a offert une large protection pour la population avec des indemnités de chômage et des politiques de santé, d’éducation et de logement social.

De plus, c’était l’époque de la guerre froide. Les pays riches d’Occident faisaient concurrence au bloc socialiste en montrant que le capitalisme offrait de meilleures conditions de vie. Un ouvrier d’un pays développé comme la France ou l’Allemagne ne souhaitait pas être à la place d’un ouvrier d’un pays socialiste à cette époque.

Après trente années de croissance, la crise et les récessions commencèrent à frapper les différents pays et on commença à jeter la pierre sur le modèle économique keynésien. À partir de là, la proposition fut l’établissement du libre-échange, ôtant les garde-fous que l’Etat-Providence avait imposés.

Les impulseurs de cette nouvelle théorie économique furent Hayek (Prix Nobel d’économie en 1974) et Milton Friedman (Prix Nobel d’économie en 1976). Les « nouvelles » stratégies économiques connues, comme le néolibéralisme, s’appuient alors sur la rigueur, l’austérité, le monétarisme, l’équilibre du budget, la déréglementation, les privatisations, la concurrence et le démantèlement de l’Etat-Providence (Guillen, 1997). Avec ces mesures, on supposait que l’économie allait s’améliorer et que le marché allait être le seul instrument d’équilibre et d’efficience.

Les politiques de logement néolibérales (2)

Les idées concernant le logement social commencèrent à changer dans les années 70 en réponse aux critiques, formulées par la droite et la gauche, à la bureaucratie, au paternalisme et au clientélisme des structures rigides de la production de logement social. La droite critiquait fortement l’intervention de l’Etat-Providence dans le domaine du logement, en affirmant que la production basée sur une économie de marché était supérieure. De cette façon, les concepts d’autofinancement furent utilisés par tous les secteurs politiques.

À partir de cette proposition, le programme pour les politiques de logement aussi bien aux Etats-Unis que dans de nombreux Etats de l’Union Européenne, a été guidé par les principes suivants :

1. Le libre marché est le moyen le plus efficace et effectif pour la production et la distribution du logement.

2. L’intervention du gouvernement distorsionne le marché du logement et les mécanismes de sélection des logements pour une partie de la population, ce qui réduit l’autonomie du consommateur qui doit se soumettre aux décisions bureaucratiques.

3. De grands groupes de consommateurs sont de possibles sujets de crédits pour acquérir des logements sur le marché libre.

4. De nombreux consommateurs payent pour le logement une faible partie de leurs revenus, ce qui est peu équitable pour le reste de la population, ainsi les aides publiques doivent se limiter aux familles économiquement faibles.

5. On doit diminuer au maximum les subventions généralisées, parce qu’elles sont en partie responsables des déséquilibres macroéconomiques, pour les substituer par des subventions ciblées.

6. La concurrence entre les agents privés permet d’améliorer la qualité de vie de la population et elle a des effets positifs sur le cadre de vie urbain.

De ce point de vue, le rôle de l’Etat devait se limiter a être le fournisseur d’un réseau minimum de sécurité pour les habitants qui ne peuvent vraiment pas accéder à un logement, notamment en facilitant l’intervention du secteur financier dans la construction de logement.

Restructuration des politiques de logement : les aspects principaux du changement

À partir des changements proposés (Harloe, 1988), on trouve dans les pays de l’Union européenne les principaux aspects suivants :

1. Des altérations circonstancielles dans le marché du logement privé dans les années 80. Dans les pays avec une tradition de logement social locatif, tel que le Royaume Uni, des programmes d’accession à la propriété furent mis en oeuvre. L’investissement privé dans le logement a diminué. Le marché du logement est devenu beaucoup plus instable et sensible aux changements économiques en général.

2. Le logement privé est devenu plus cher, ce qui pourrait surprendre dans une époque de déflation et de chômage massif. La raison principale est liée aux dramatiques changements qui ont eu lieu dans le financement hypothécaire. Les circuits de financement du logement relativement peu élevés disparurent, et furent substitués par d’autres mécanismes, en croissante intégration avec le marché financier en général. En conséquence, les fonds tendaient à être plus chers et plus versatiles, fuyant à l’intérieur et à l’extérieur du marché du logement selon les bénéfices attendus, en regard des autres opportunités d’investissements nationaux et internationaux. La versatilité et le coût élevé de l’argent, sont des facteurs qui aident à perpétuer l’instabilité du marché du logement.

3. L’instabilité des marchés du logement a eu de profondes conséquences sur la production de logements. Celles-ci varient selon la structure préexistante de l’industrie de la construction et sa relation avec le marché du logement. Les entreprises de construction ont dû s’adapter aux conditions du marché, leur organisation et leur administration ont dû devenir plus flexibles. Les entreprises les plus avantagées étaient liées au secteur financier et au secteur commercial.

4. La production de logement social a été réduite par les gouvernements, parfois en faisant simplement des coupes dans le budget public, parfois en limitant les aides publiques directes à travers le système fiscal.

Les résultats de cette politique n’ont pas été ceux escomptés comme l’affirme Ball (1997). La politique de marché a fait grimper le nombre des sans-abri au chiffre de 1,2 million de personnes aux Etats-Unis. Selon Ball, cela s’explique par la méconnaissance des mécanismes du marché, et par la difficulté de réconcilier les besoins du marché avec les aspirations sociales et la réalité politique. Le marché du logement a des caractéristiques particulières qui divergent du simple modèle de concurrence. Toutes les formes de production de logement sont associées à différents acteurs de la société : consommateurs de logement, propriétaires, financeurs, contructeurs, aménageurs fonciers et Etat. Chacun d’eux a ses intérêts et ses limites. En ce qui concerne l’Europe, le nombre des sans-abri selon la FEANTSA (3), s’élève à 2,7 millions de personnes.

Pour sa part, le logement locatif est resté en dehors de nouvelles lignes d’action, car les axes sont la privatisation, le marché et le placement du logement dans les circuits financiers, pour cette raison le logement des centres historiques n’est pas pris en compte lorsqu’il s’agit de logements locatifs et d’habitants qui restent hors du marché à cause de leurs faibles revenus.

En ce qui concerne les pays du Sud, l’information est plus limitée et on ne dispose pas d’une information statistique suffisante. Bien qu’il existe de nombreuses recherches, les travaux se sont concentrés principalement sur le secteur populaire et le logement auto-produit ou autogéré, parce que la majeure partie de la population accède de cette manière à un lieu pour vivre.

En ce qui concerne l’Amérique Latine, les programmes de logements sociaux furent proposés dans les années 70, dûs en partie au retard de l’industrialisation et aux processus d’urbanisation qui impliquèrent ces années-là une forte pression sur la demande de logement. C’était l’époque du triomphe de la Révolution cubaine et des mouvements de gauche en Amérique Latine. Les programmes furent influencés par l’Alliance pour le progrès, qui promouvait essentiellement des programmes de logements en accession à la propriété, laissant de côté les programmes de logements locatifs considérés alors comme idéologiquement dangereux (4). Ces programmes concernaient une petite partie de la population ouvrière, indispensable pour le développement politique et économique. Plus tard, dans certains pays, le système a permis l’établissement d’institutions avec des programmes basés sur l’expérience sociale de la production de l’habitat.

En tant que composante des politiques néolibérales, le logement est entré dans le circuit financier, en détruisant au passage les programmes et les institutions qui ne correspondaient pas à ce modèle. Le marché dit formel s’est éloigné encore plus de la majeure partie de la population. Dans le cas du Chili, ces mesures ont entraîné un endettement familial à long terme pour l’acquisition de petits lieux pour vivre qui, comme l’ont montré plusieurs études, ont eu des conséquences sociales négatives (Ducci, 1998, p. 155). Les politiques néolibérales n’ont pas donné les résultats attendus, et l’Etat n’a pas pu se retirer malgré la domination du modèle de libre marché au niveau du discours. Les différents gouvernements ont dû alors mettre en oeuvre des programmes destinés à rectifier les graves conséquences du marché sur la population.

Les centres historiques ont été l’espace privilégié des populations pauvres à partir de l’époque de la croissance urbaine dans les différents pays latino-américains, restant le plus souvent dans des zones déservies par les transports en commun et les commerces, mais avec un fort degré de dégradation. Certaines de ces zones sont toujours attrayantes actuellement pour l’établissement de commerces, bureaux ou banques, sans oublier l’aménagement urbain. Une situation similaire a lieu dans les villes asiatiques.

Il est difficile d’accéder à des études sur ce thème dans les ex-pays socialistes (5). La solution la plus commune dans les pays socialiste fut la construction de grandes unités d’habitation, qui résolurent après la Seconde Guerre Mondiale le problème du logement. Ces solutions furent peu satisfaisantes du point de vue de la conception et de leur intégration dans les villes. D’un autre côté, les centres des villes furent laissés à l’abandon. Avec le changement du système politique et économique, furent introduits les mécanismes du marché, privatisant le logement et établissant des loyers libres. Même la Chine se trouve engagée dans le processus de globalisation et de changement dans ses politiques du logement. Ainsi par exemple, elle lança un projet de privatisation du logement à Shanghai qui fut mal reçu par la population. Le logement des centres historiques connut une première et longue période durant le socialisme au cours de laquelle il ne fut pas considéré comme une affaire prioritaire, ce qui entraîna sa dégradation. Par la suite, il entra dans la période du marché avec de graves conséquences pour les habitants sans ressources.

II — La globalisation

Il est important de faire une brève référence aux villes appelées globales et à l’impact de la globalisation dans le processus d’urbanisation.

La globalisation a impliqué la libre circulation des capitaux et des marchandises de certaines entreprises, pour laquelle il a été nécessaire de procéder à la déréglementation financière et à l’ouverture des frontières pour les marchandises, et non pour les personnes.

Selon David Harvey (1998), le terme de globalisation fut utilisé au milieu des années 1970 par l’American Express pour se référer à l’extension et l’utilisation des cartes de crédit. Ce terme fut rapidement adopté dans le milieu financier international et il passa ensuite dans le discours politique et économique international. Le même auteur signale comment la description de ce que signifie la globalisation apparaît dans le Manifeste du Parti Communiste de Marx et Engels (1847) en définissant les besoins de l’industrie moderne à une époque où non seulement se créait le marché mondial mais aussi le besoin constant de l’expansion de ce marché. Il y a 150 ans, les processus que nous considérons aujourd’hui comme nouveaux étaient déjà en gestation.

• L’urbanisation dans les villes globales

Comme le souligne Sassen (1997), il est important d’introduire l’analyse des villes lorsque l’on fait référence à la globalisation de l’économie à cause de l’implication territoriale de ce processus. Si la globalisation implique bien la libre circulation des capitaux et des marchandises, pour que cela soit possible, il faut localiser les centres de décision des grandes corporations dans les grandes villes. En ce qui concerne la situation urbaine des villes appelées globales comme New-York, Tokyo et Londres, on voit une nouvelle géographie faite de centralité et de marginalité. La globalisation ne signifie en aucune façon une homogénéisation, au contraire elle représente pour certains pays, certains secteurs économiques et une certaine population, de meilleures opportunités et de meilleures conditions de vie tandis que pour d’autres, elle signifie marginalisation et extrême pauvreté, en provoquant des migrations à la recherche d’opportunités de travail vers les pays du Nord. « Les centres des villes globales et les centres d’affaires métropolitains reçoivent des investissements massifs dans les domaines de l’immobilier et dans les télécommunications, tandis qu’il existe dans ces mêmes villes des zones urbaines défavorisées qui ne reçoivent aucune aide ». (Sassen, 1998, p. xxvi).

En ce qui concerne les études de cas présentés ici, il est clair qu’elles s’inscrivent dans cette tendance. À Courbevoie, dans la banlieue Nord-Ouest de Paris en France, sur le même espace cohabitent des logements populaires et un centre administratif et financier international (La Défense). Les habitants pauvres, dans la majorité des émigrés, à cause des effets de la globalisation, ne sont pris en compte que lors des actions d’expulsion.

• Impact urbain de la globalisation

Le livre de Borja et Castells (1997) démontre, statistiques à l’appui comment la globalisation de l’économie et le processus accéléré de l’urbanisation a produit comme résultat ce qu’ils appellent la « ville multiculturelle ». À travers les migrations nationales et internationales, s’est créée dans les zones métropolitaines du monde entier, une ségrégation spatiale à partir des caractéristiques ethniques et culturelles, transformant l’ère de l’information globale en une ère de ségrégation locale.

Les tendances globales ne produisent pas des impacts locaux uniformes. Bien que les processus économiques soient en train de s’uniformiser sous le dictât de la libéralisation globale, ils se produisent au niveau local dans diverses conditions culturelles et sociales. Le nouveau régime global ne conduit pas inévitablement à l’homogénéisation des processus d’urbanisation, mais plutôt à une intensification des inégalités (Schmid, 1998).

Pour conclure

Du point de vue économique, le nouveau modèle n’a pas donné les résultats escomptés : il n’y a pas eu une extension de la richesse vers la population. Les villes des grandes puissances économiques comme la France ou l’Allemagne ainsi que les villes des pays du Sud en sont l’illustration, avec les différents cas présentés dans ce rapport. Dans les villes du Sud, certains secteurs ont bénéficié de la globalisation qui a eu un effet territorial dans les quartiers qui ont attiré les grands spéculateurs immobiliers tels que Soros et Reichman à Buenos Aires et à Mexico. Mais en même temps, on trouve dans ces quartiers des groupes indiens et des habitants pauvres qui occupent des immeubles abandonnés.

Cet échec a eu des répercussions politiques importantes, car depuis que les aspirations de la gauche se sont effondrées avec la chute du mur de Berlin, 142 pays sur 187  (6) connaissent au moins un parti de tendance social-démocrate. Bien qu’ils aient un discours modéré, ces partis sociaux-démocrates, sont les héritiers directs des vieilles forces socialistes. En Europe, la social-démocratie est arrivée au pouvoir dans 13 des 15 pays de l’Union Européenne, à cause de l’inefficacité de la droite et de son modèle libéral. En effet, la droite n’a pas un projet de croissance économique à long terme, puisqu’elle promet que les coûts sociaux de l’Etat-providence ne dureraient que le temps de faire retomber la concentration de la richesse sur les couches sociales défavorisées. Cette pratique économique provoque une détérioration sociale et augmente les inégalités sociales parmi la population. En effet, l’indice de pauvreté a augmenté dans tous les pays, même dans ceux qui ont été pris comme modèle comme c’est le cas du Chili en l’Amérique Latine. Cette pratique a aussi augmenté le chômage dans plusieurs pays de l’Union Européenne. Ce modèle économique a provoqué l’émigration interne et externe de la population des pays du Sud, dont l’exemple le plus criant est constitué par les pays africains et les migrations des populations d’Europe de l’Est (Borja, 1997). Cette population, en émigrant, n’a pas réussi à améliorer substantiellement ses conditions de vie, comme c’est le cas des émigrés qui vivent à Bruxelles, Paris ou à Berlin.

En ce qui concerne les pays latino-américains, bien que les dictatures militaires aient laissé comme héritage des politiques néolibérales bien ancrées, l’arrivée de la démocratie qui donne plus d’importance au local et qui ouvre des opportunités de participation sociale n’a pas pu améliorer les conditions de l’habitat de la population pauvre. Il faut cependant reconnaître que ces changements politiques et cette ouverture idéologique ouvrent des espaces de négociation pour les habitants des centres historiques. Ce n’est pas la même chose de négocier avec des gouvernements dictatoriaux et autoritaires qu’avec des gouvernements démocratiques qui ont une vision plus sociale. Un espace s’est ouvert, dans lequel les groupes sociaux peuvent négocier s’ils réussissent à rassembler les outils appropriés.

En ce qui concerne le retrait de l’Etat de la sphère du logement social pour laisser la place au secteur privé et au libre marché comme il était prévu d’après les propositions de l’économie néolibérale, il n’a pas été possible de le mener jusqu’au bout. Cependant, l’application du modèle a affecté surtout les pays pauvres qui, obéissant aux volontés des organismes internationaux, ont moins de ressources et ceux dont le démantèlement institutionnel réalisé durant les années 1990 a coûté très cher socialement. C’est au tour des groupes sociaux et des organisations non gouvernementales de montrer les échecs et de proposer de nouvelles stratégies d’action.

Comme le note le rapport de la rencontre de Venise, il existe dans chaque cas des différences territoriales, sociales, culturelles et politiques qui font partie des réalités des différents pays dans lesquelles elles s’inscrivent. Cependant, dans presque dans tous les cas, sont présents les effets des politiques économiques imposées globalement qui ont été décrites précédemment.

Ce rapport insiste donc sur l’importance de la capacité d’un réseau international à analyser les conditions spécifiques de chaque cas dans un cadre plus large, étant donné la connaissance globale disponible. De cette façon, les avantages de la globalisation doivent être aussi utilisés pour le bénéfice des habitants des centres des villes. Profitant de la concurrence qu’ont les villes entre elles sur le marché international, nous pouvons réclamer aux autorités locales le « droit à la ville », pour qu’il n’y ait pas de grandes différences entre la ville « radieuse » (Sassen, 1998) des hommes d’affaires internationaux qui ont besoin d’une ville composée d’aéroports, de bureaux dans des bâtiments intelligents, de logements de luxe, de restaurants et d’espaces récréatifs, et la ville dégradée des habitants du centre historique.

Il est important de renforcer les stratégies des habitants des centres historiques du Sud comme du Nord, pour que leurs demandes ne restent pas isolées et qu’elles s’imposent comme des thèmes importants dans la globalisation. Le logement et les politiques territoriales nationales sont deux sujets qui sont en train de disparaître des politiques publiques, des discours politiques et des programmes de recherche, car ils ne représentent plus grand-chose face aux intérêts du capitalisme financier international et des entreprises multinationales.

Beatrice Garcia Peralta, Institut de Recherches Sociales, UNAM - Mexico, janvier 1999