Les circuits de financement du logement locatif social

Le logement locatif social est financé par un système d’aides à la pierre mis en place progressivement à partir de l’après-guerre et qui continue à fonctionner sur les mêmes principes aujourd’hui. Les aides au logement locatif social sont aisées à appréhender dans leur fonctionnement mais leur efficacité est difficile à estimer globalement en raison de nombreuses aides fiscales qui ne font pas l’objet d’évaluations systématiques.

Définition

Le logement locatif social est entendu comme les logements gérés par des organismes publics ou semi-publics :

• Offices publics d’HLM – OPHLM ;

• Offices publics d’aménagement et de construction – OPAC ;

• Coopératives HLM ;

• Sociétés d’économie mixte – SEM ;

• Entreprises sociales pour l’habitat – ESH – ex SA HLM ;

• Bailleurs privés propriétaires de logements conventionnés en accord avec l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH) et/ou suite à l’obtention de subventions pour l’amélioration de l’habitat.

Le logement locatif social dont il est question ici exclut le logement social de fait, c’est-à-dire le logement privé accueillant des ménages à revenus faibles et dont ce n’était pas la vocation à l’origine.

Le logement aidé par les circuits auxquels nous nous intéressons est le logement conventionné, c’est-à-dire ouvrant droit à l’Aide personnalisée au logement (APL) ou le logement intermédiaire, qui fonctionne sur les mêmes mécanismes de financement.

Types de financement

Le logement locatif social bénéficie de 3 grands types de financements publics liés à la production, à la construction ou à l’achat de logements sociaux :

• Les subventions de l’Etat ;

• Les prêts bonifiés de la Caisse des dépôts et consignations ;

• Les aides fiscales qui se décomposent en : exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bailleurs publics et semi-publics, TVA à 5,5 % sur la construction et avantages fiscaux pour les bailleurs privés.

La dernière catégorie d’aide constitue à la fois le domaine le plus récent de développement des aides et le plus complexe à appréhender, d’une part parce qu’il a évolué plus souvent que les deux premières catégories, d’autre part parce que son impact et son importance n’ont jamais fait l’objet d’une estimation précise.

Circuit de financement

Les prêts de la Caisse des dépôts et consignations

La Caisse des dépôts et consignations est le « banquier » principal des organismes de logements sociaux. Elle gère les fonds d’épargne issus du livret A et des autres épargnes réglementées. Les liquidités issues de ces fonds d’épargne permettent de bonifier des prêts en faveur des producteurs de logements sociaux. Indexés sur le taux du livret A, actuellement à 2,75 %, ils sont révisables sur ce même taux. Ce système permet de financer les logements produits sur une durée plus longue que celle proposée par les établissements de crédits privés.

Les prêts font l’objet d’une programmation annuelle nationale : les enveloppes sont réparties entre les différentes directions régionales de la Caisse des dépôts.

Les prêts de la Caisse des dépôts sont programmés selon le type de logement social souhaité. Plus les plafonds de ressources des locataires à l’entrée dans le logement et le plafond de loyer pratiqué est bas, plus le prêt est bas. Il existe actuellement 5 types de prêts :

• Le PLUS (Prêt locatif à usage social) permet de créer du logement accessible à plus de 60 % de la population française.

• Le PLA-I (Prêt locatif aidé d’insertion) a pour objectif d’aider à la création de logements accessibles aux ménages ayant des ressources inférieures.

• La PALULOS, prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, a vocation à permettre l’amélioration des logements aux propriétaires de logements sociaux conventionnés.

• Le PLS (Prêt locatif social) est octroyé pour la production de logements destinés à des ménages aux revenus supérieurs à ceux des plafonds du PLUS.

• Le PLI (prêt locatif intermédiaire) peut également être alloué à un producteur de logement social pour créer du logement accessible, qui n’ouvre pas droit à l’APL. Ce prêt est indexé sur le taux du Livret d’épargne populaire (LEP).

Subventions de l’Etat ou des collectivités (Etablissements publics de coopération intercommunale – EPCI, et départements)

Lors de la réalisation de programmes de logements sociaux, l’Etat verse une subvention à l’opérateur. Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, cette enveloppe budgétaire de subvention peut être déléguée au Président de l’EPCI ou du département qui a conclu une convention de délégation des aides à la pierre avec l’Etat.

La programmation de ces crédits issus du budget de l’Etat est réalisée annuellement sur des critères socio-démographiques par la Direction générale de l’urbanisme, de la construction et de l’habitation (DGUHC). Les crédits sont répartis entre régions puis entre départements, sous l’autorité du préfet de région et en fonction des demandes et des besoins estimés des organismes producteurs. Si un EPCI ou un département a demandé la délégation des aides à la pierre, la programmation de ces crédits est négociée entre cette collectivité et le Préfet de région.

Mode d’attribution des prêts de la Caisse des dépôts et des subventions de l’Etat ou des collectivités

Un opérateur qui souhaite réaliser du logement social sollicite un agrément auprès de l’Etat, ou de la collectivité délégataire des aides à la pierre. Cet agrément permet d’ouvrir le droit à l’APL pour les futurs locataires. Il est accordé après instruction du programme de l’opération de logement, sur critères sociaux et financiers. L’équilibre financier de l’opération est indispensable à sa validation.

L’obtention de cet agrément ouvre droit à la sollicitation d’un prêt de la Caisse des dépôts. A nouveau, cette dernière examine la validité de l’opération et exige sa garantie, le plus souvent par la collectivité sur le territoire de laquelle sera implantée l’opération.

Seuls le PLS et le PLI dérogent à ce mode d’attribution. En effet, les opérateurs peuvent s’adresser à d’autres établissements de crédits pour obtenir ces prêts, refinancés par la Caisse des dépôts.

Les aides fiscales

Deux types d’aides fiscales sont destinées à soulager les opérateurs du poids de la fiscalité lors de la réalisation de l’opération et des premières années de vie des programmes :

• La TVA à 5,5 % ;

• L’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (jusqu’à 25 ans).

L’application de la TVA à 5,5 % a été très débattue au sein de la Commission européenne. Elle est en sursis et son application est devenue plus complexe et détaillée, en particulier dans l’amélioration du logement. Néanmoins, son principe demeure le même. L’opérateur pratique la livraison à soi-même à l’issue de l’opération, qui lui permet de bénéficier d’un abaissement de la TVA de 19,6 % à 5,5 % par le Trésor.

L’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe perçue normalement par les collectivités locales, est un avantage fiscal qui pèse sur ces dernières. L’Etat compense alors l’intégralité de la perte de recettes liée à cet avantage. Il en va de même en cas d’abattement de 30 % de la taxe foncière qui peut être accordé à des organismes ayant conclu des conventions avec l’Etat.