Politique du logement et intérêt général en Suède

En Suède, la politique du logement est interpellée à la fois par l’arrivée du nouveau gouvernement de centre-droit et par deux plaintes déposées auprès de la Commission européenne. Au centre des débats : le stock de logement social, les subventions publiques et le système de fixation des loyers.

Alors que les contentieux liés au logement social se développent au niveau communautaire, le cas suédois illustre les débats en cours sur la liberté des Etats-membres à définir les missions, les modalités d’organisation et de financement du logement social. C’est donc l’occasion de se pencher sur les particularités de la politique du logement en Suède et sur les questions qu’elle soulève.

Une conception généraliste du logement social

Le logement social a comme objectif de permettre à tous l’accès à un logement de qualité et à un prix abordable. Il n’est pas soumis à des critères spécifiques d’attribution et en principe tout le monde peut prétendre à un logement social en location. C’est pourquoi on parle beaucoup plus volontiers de logement public que de logement social dans le cas de la Suède. Le secteur public prend largement la forme de compagnies municipales. Ces compagnies possèdent et gèrent 900 000 logements, soit 22% du marché total du logement (1).

Les compagnies publiques de logement

Il existe 300 compagnies municipales de logement, regroupées au sein de la SABO (2). En général chaque municipalité en possède une. Les objectifs des compagnies (où construire, quelle quantité…) sont fixés au niveau local par la municipalité. Ce sont des compagnies à responsabilité limitée, qui ne travaillent que sur le territoire de leur municipalité, et sans but lucratif. Lorsqu’il y a plusieurs compagnies au sein d’une municipalité, elles sont en concurrence entre elles.

Ces compagnies ont été subventionnées par l’Etat, qui a depuis la fin des années 1940 largement subventionné le secteur du logement (3), puis par les municipalités. Depuis le début des années 1990, la tendance est cependant clairement à la réduction voire à la supression des aides et subventions. Les compagnies empruntent leurs capitaux sur les marchés financiers au prix du marché et assument désormais elles-mêmes les risques économiques de leur activité, ce qui les a fragilisées.

Le système de fixation des loyers

Le mode de fixation des loyers, centré sur la notion d’intérêt général, est une des particularités suédoises (les systèmes danois et finlandais s’en rapprochent toutefois). Environ 90% des loyers suédois sont établis dans le cadre de négociations entre propriétaire et locataire. Les compagnies municipales de logement, les propriétaires-bailleurs et les locataires sont organisés au sein d’associations qui les représentent dans ces négociations.

Les compagnies municipales étant sans but lucratif, le loyer négocié entre les compagnies et les locataires est basé sur une valeur d’utilisation. Ce loyer sert ensuite de référence : Le montant des loyers du marché privé ne peut excéder « substantiellement » celui d’un logement public équivalent dans le voisinage. Le mode de fixation des loyers permet donc une régulation du marché privé par le secteur public.

Le marché du logement : situation et défis

La situation est très variée sur le marché du logement, notamment parce que les régions du Nord se dépeuplent au profit de la moitié Sud du pays, où se situent les grandes agglomérations (Stockholm, Göteborg, Malmö). On a donc plusieurs types de marchés du logement, avec des problèmes différents.

Les municipalités rurales et de petite taille sont confrontées à des logements vides. Ces dix dernières années, 5 000 logements par an ont été démolis car personne ne souhaitait y habiter. Sans aides publiques, l’entretien ou la démolition des stocks de logements vides risque de créer des problémes financiers importants dans certaines régions pauvres.

Dans les municipalités de taille moyenne, les compagnies publiques doivent batailler ferme face aux propriétaires privés pour attirer les locataires.

Dans les grandes villes au contraire, la demande a fortement augmenté ces dernières années, entraînant une crise du logement et un accroissement de la ségrégation sociale. Cette ségrégation sociale existait certes déjà, mais le système de régulation des loyers permettait une certaine mixité sociale. En témoignent les reproches des propriétaires privés à Stockholm pour qui ce système maintient le montant des loyers à des niveaux trop bas dans le centre, trop proches du loyer de logements de taille équivalente en banlieue. Cette régulation est désormais doublement mise à mal. D’une part, se développe un marché locatif parallèle. Les locataires sous-louent leur logement à des loyers plus élevés. D’autre part, des logements publics sont vendus à des prix équivalents à 50-70% du prix du marché à leurs locataires, qui les revendent ensuite au prix du marché.

De manière générale, les privatisations n’ont cessé d’augmenter ces dernières années (30 000 logements à Stockholm) et ce processus devrait nettement s’accélérer suite à la victoire du centre-droit aux élections locales et nationales en septembre dernier. Le changement de majorité produit déjà ses effets à Stockholm (Malmö et Göteborg sont restées aux mains des sociaux-démocrates) : Il y a quelques mois les autorités publiques de la capitale enjoignaient aux compagnies municipales de construire davantage de logements et d’être pleinement actives pour faire face à la crise du logement et à l’augmentation des loyers, désormais la nouvelle municipalité souhaite voir privatisés et vendus autant de logements que possible. Les plaintes déposées à la Commission représentent donc un enjeu politique majeur et pourraient constituer une aubaine pour le nouveau gouvernement.

Les plaintes déposées auprès de la Commission européenne

Les deux plaintes ont été déposées par la fédération des propriétaires privés suédois (4), via la European Property Federation, suite au refus du gouvernement (alors social-démocrate) de modifier sa politique.

Sont en cause les subventions accordées par les municipalités à leurs compagnies ainsi que le plan de restructuration des compagnies municipales mis en place par le gouvernement suédois. Ce plan, adopté pour répondre à l’évolution des besoins en matière de logement et aux difficultés rencontrées par certaines compagnies, comportait notamment l’octroi de subventions. Les propriétaires privés contestent ces subventions car elles sont destinées au secteur public uniquement alors que les secteurs public et privé sont en concurrence pour attirer des locataires. Ils arguent également du fait que ces mesures ne peuvent être considérées comme un « moyen nécessaire et proportionné » à la fourniture d’un service économique d’intérêt général, condition de légalité au regard des critères européens concernant les aides d’Etat. Les compagnies municipales ne remplissent pas de mission spécifique, elles sont basées sur l’intérêt général et ne s’adressent pas à un groupe-cible de la population. Enfin, toutes les subventions n’ont pas été notifiées à la Commission. Le système de fixation des loyers est également en jeu. Les propriétaires privés contestent l’influence exercée par les compagnies municipales sur les loyers au sein du marché privé. Ils argumentent qu’elles maintiennent les loyers à des niveaux trop faibles alors qu’elles recoivent par ailleurs des subventions.

Face aux propriétaires privés, le Parti Social-Démocrate a défendu cette politique en affirmant que la Suède avait réussi à limiter la ségrégation sociale en créant un système harmonieux, dans lequel tous les logements -publics ou privés- étaient légalement soumis à des exigences sociales élevées grâce au système de fixation des loyers basé sur la valeur d’utilisation. Ce système égalitaire et fondé sur l’intérêt général serait complètement mis en défaut si les compagnies municipales étaient privées d’aides d’Etat car cela conduirait à leur faillite. Or le système de régulation des loyers, au coeur de la politique du logement, ne peut fonctionner que s’il existe un stock de logements publics suffisant pour servir de référence. Les sociaux-démocrates ont par ailleurs souligné que l’Union Européenne n’avait pas à intervenir dans ce choix politique et démocratique en matière de politique du logement.

Les plaintes sont actuellement examinées au sein de la DG Concurrence de la Commission, qui devrait rendre sa réponse à la European Property Federation (EPF) début 2007. La Commission est entrée en contact avec le gouvernement suédois pour mieux comprendre le fonctionnement du marché du logement et un dialogue est en cours.

La victoire électorale de l’Alliance pour la Suède (coalition de centre-droit) en septembre dernier a considérablement modifié la donne. Une commission gouvernementale travaille actuellement sur la politique du logement et le droit européen. Le nouveau gouvernement, favorable à la privatisation de logements publics, pourrait tirer partie des plaintes et devancer la Commission en faisant voter une loi assouplissant les modalités de vente des logements publics sous couvert de mise en conformité avec le droit européen.

Le gouvernement ne remettra cependant pas en cause de lui-même le système de fixation des loyers et conservera un stock minimal de logements publics de référence. Une telle mesure serait en effet trop impopulaire et la nette augmentation des loyers conduirait de facto à mettre à la porte un certain nombre de personnes.

Quant à l’examen des plaintes par la Commission, l’issue est incertaine. Si celle-ci semble quelque peu reluctante à ouvrir une procédure contre la politique suédoise (complexité et délicatesse du cas, qui a beaucoup à voir avec le principe de subsidiarité), elle doit cependant motiver légalement sa réponse. Dans le cas où la réponse de la Commission ne donnerait pas satisfaction à EPF, cette dernière se tournera sans doute vers la CJCE qui pourrait alors donner tort à la Commission et lui demander d’engager une procédure contre le gouvernement suédois. Dans cette configuration, la Suède devrait revoir tout son système de fixation des loyers et sa politique du logement serait bouleversée.

L’Association Suédoise des Locataires a déjà exprimé ses craintes. Peder Palmstierna, chef du service de presse de l’association, a déclaré début décembre au quotidien Svenska Dagbladet : « Le risque c’est que nous arrivions à un système de logement public qui ne soit plus dans l’intérêt général ».