Quels principes pour les services publics ?

Les principes d’égalité, de continuité, de mutuabilité et d’accessibilité ont valeur juridique –ils ont été consacrés par les tribunaux dès la fin du XIXème siècle. Les principes de transparence, de neutralité, de fiabilité se retrouvent dans la Charte des services publics [La documentation française] de 1992. Tout comme ceux débattus au niveau de l’Union Européenne, ils font l’objet d’intenses débats publics.

Egalité

C’est à la fois le principe fondamental du service public et l’une des valeurs de la République. Les services publics sont le principal instrument de ce principe et l’égalité devant le service public et l’égalité d’accès aux services publics est déterminante pour l’accomplissement cette “mission”.

« {Le principe d’égalité implique qu’aucune distinction ne soit faite entre usagers quant à l’accès au service public comme au service rendu lui-même. Chacun doit être à même de bénéficier des prestations du service public sans se trouver en position d’infériorité en raison de sa condition sociale, de son handicap, de sa résidence, ou de tout autre motif tenant à sa situation personnelle ou à celle du groupe social dont il fait partie.

Mais égalité des droits ne veut pas dire uniformité de la prestation. Le principe d’égalité d’accès et de traitement n’interdit pas de différencier les modes d’action du service public afin de lutter contre les inégalités économiques et sociales. Les réponses aux besoins peuvent être différenciées dans l’espace et dans le temps et doivent l’être en fonction de la diversité des situations des usagers} » .

Les transformations sociales en cours depuis plus de vingt ans accentuent à la fois l’importance du principe et les difficultés de sa mise en œuvre. Elles se sont traduites par de multiples controverses, comme celle sur l’équité, que certains ont perçu comme « égalité au rabais » .

Continuité

L’importance des services publics induit un principe de continuité. La continuité des services publics est la concrétisation de celle de l’Etat et elle peut également être considérée comme un corollaire de celui d’égalité, car la rupture du service pourrait introduire une discrimination entre ceux qui en bénéficient et ceux qui en sont privés.

« La continuité est de l’essence même du service public. Elle exige la permanence des services essentiels pour la vie sociale comme les services de sécurité (police, pompiers), les services de santé (hôpitaux), les services de communication, certains services techniques (électricité, gaz, eau), etc. Elle implique que tout service doive fonctionner de manière régulière, sans interruptions autres que celles prévues par la réglementation en vigueur et en fonction des besoins et des attentes des usagers. Elle suppose aussi dans son acceptation actuelle, la présence de services publics rénovés et polyvalents dans les zones rurales et dans les quartiers urbains en difficulté». (1)

Dans une période de rapide transformation des technologies et des besoins, la continuité suppose donc des aménagements et rejoint le principe d’adaptation des services.

La principale controverse à laquelle donne lieu l’application du principe de continuité est celle de sa compatibilité avec le droit de grève dans les services publics, expression de la conflictualité sociale, notamment dans les transports.

Adaptation (mutabilité)

L’adaptation est nécessaire pour ajuster les technologies aux besoins, tous deux en évolution rapide ; lorsque les exigences de l’intérêt général évoluent, le service doit s’adapter à ces évolutions.

Se fondant sur les évolutions (voire mutations) technologiques, économiques et sociales, ce principe a du mal à trouver sa traduction en droit où il prend le plus souvent la forme de questions relatives à la création ou suppression d’un service. Un service public n’existant pas durablement par nature et tous relevant, en dernier ressort, de choix des autorités publiques, il est pratiquement impossible de déduire du principe de mutabilité une obligation stricte pour le gestionnaire ou un droit précis pour l’usager. Par contre, il peut signifier une obligation pour ce dernier de se plier aux modifications que suppose l’adaptation du service aux évolutions de l’intérêt général.

Accessibilité

L’accessibilité et la simplicité sont les conditions mêmes d’un service tourné vers les usagers.

«{La complexité des règles administratives, l’inflation des textes législatifs et réglementaires sont à juste titre dénoncés et l’opacité de certaines règles ne peut que susciter l’incompréhension entre les services publics et l’usager-citoyen.

La complexité est pour une part inévitable, dans une société elle-même de plus en plus complexe et diversifiée et pour une administration qui s’efforce de répondre à des exigences de plus en plus fortes et à des demandes de plus en plus personnalisées. L’existence de procédures ou de textes clairs et compréhensibles est toutefois garante de l’état de droit dans notre société républicaine : neutralité, égalité et respect de la loi dans des conditions identiques pour tous en fonction des situations de chacun.

L’effort de simplification et de clarification administratives est donc un levier essentiel de l’amélioration de la relation des services publics avec leurs usagers.

Les services publics doivent s’attacher à lutter contre l’inflation des normes de toutes sortes et ne préparer de nouvelles règles juridiques que dans la mesure où le problème posé ne peut être résolu par d’autres moyens.

Ils doivent en permanence rechercher les moyens d’un allégement des démarches et formalités que l’usager doit accomplir pour bénéficier d’un service ou d’une prestation et tout usager doit pouvoir être aidé par les agents des services publics pour l’accomplissement des formalités qui le concernent.

Le service rendu à l’usager constitue la finalité de l’action administrative. Les contraintes internes des services publics ne doivent pas dès lors peser sur l’usager. Ainsi, des mesures bénéfiques à l’usager ne doivent pas être écartées au prétexte qu’elles compliquent l’activité interne des services publics. Bien entendu, cette règle doit être liée à un bilan global coût-avantage, les mesures ne devant pas augmenter de façon injustifiée la charge des services publics qui, en tout état de cause, est supportée par le contribuable.

Les services publics doivent aussi être accessibles en termes d’implantation géographique. Ainsi en est-il de la présence administrative en milieu rural comme dans les quartiers en difficulté des zones urbaines. De nouvelles formes de coopération inter-services publics doivent être recherchées au cas par cas, en fonction des besoins et des spécificités locales, pour faire en sorte que les services publics soient présents et accessibles sur tout le territoire national.

Ces services publics de proximité pourront prendre la forme de mise en commun de moyens, de guichet unique, de formations communes, éventuellement de réorganisations fonctionnelles conduisant à des regroupements de service ou des redécoupages de circonscriptions d’action locale}». (1)

Les principes ci-dessous énoncés sont d’abord politiques, ils continuent à être débattus.

Neutralité

La Charte des services publics introduit un principe de neutralité : « {Corollaire du principe d’égalité, la neutralité garantit le libre accès de tous aux services publics sans discrimination. Intimement liée à la nature de l’État républicain, à son rôle de gardien des valeurs républicaines, la neutralité doit s’inscrire dans l’activité quotidienne des services publics. Elle implique la laïcité de l’État, l’impartialité des agents publics et l’interdiction de toute discrimination fondée sur les convictions politiques, philosophiques, religieuses, syndicales ou tenant à l’origine sociale, au sexe, à l’état de santé, au handicap ou à l’origine ethnique.

Tout usager dispose donc des mêmes droits face à l’administration et les procédures doivent être garantes de son impartialité} » . (1)

Transparence

La transparence et la responsabilité permettent aux citoyens et aux usagers de s’assurer du bon fonctionnement du service public et de faire valoir leurs droits ; cette exigence s’est renforcée au milieu des années quatre-vingt, en réaction à divers scandales révélant que des conventions de délégation de service public permettaient de fonder un circuit de financement occulte de partis politiques. Et que plus largement, les règles de passation des marchés publics n’étaient trop souvent pas respectées par les collectivités locales.

«{Le principe de transparence permet à tout citoyen ou usager de s’assurer du bon fonctionnement des services publics.

Tout usager dispose d’un droit à l’information sur l’action des services publics et ceux-ci ont l’obligation d’informer les usagers de manière systématique (média, presse, brochure, guide). La transparence doit être conçue comme une condition du dialogue et de la concertation, mais également comme un instrument du contrôle de l’action des services publics par les usagers.

L’action de l’administration doit respecter certaines procédures (enquêtes publiques, procédures consultatives, motivation des décisions).

L’administration doit s’efforcer de suivre une procédure contradictoire préalable à la décision afin de permettre à l’administré de faire valoir ses arguments. Souvent, elle en a l’obligation.

De même, les services publics doivent, toutes les fois qu’il est possible, consulter leurs usagers avant de prendre des décisions touchant à l’organisation et au contenu du service rendu dans leurs unités de base.

La transformation de l’action des services publics passe par une évaluation objective du résultat de cette action et, sur cette base, par des mesures destinées à en mesurer l’efficience. L’évaluation des politiques et des actions publiques est un devoir s’imposant à tous les services et à tous les niveaux de l’État. Elle est le gage de l’efficacité mais aussi de l’effectivité du service public.

Tout usager peut obtenir communication de documents administratifs dans les limites de la législation en vigueur. Il peut obtenir communication de documents nominatifs le concernant et consigner ses observations en annexe du document communiqué.

Les services publics doivent informer l’usager des raisons de la décision prise. Ils doivent lui indiquer les possibilités de réclamation et les voies de recours}».1

Confiance et fiabilité

La confiance et la fiabilité imposent de se comporter en toute circonstance en partenaires loyaux.

«L’usager a le droit à la sécurité juridique et à la fiabilité dans ses relations avec l’administration et les services publics. Cela signifie notamment que :

• l’État doit établir clairement les modalités et conditions de fonctionnement de ses services publics ;

• les règles doivent être stables : en cas de changement imposé par l’évolution de la société ou les circonstances, les nouvelles règles doivent être mises en vigueur suivant des modalités permettant à l’usager de s’adapter dans les meilleures conditions.

Sur le terrain économique et social, la fiabilité des services publics est un enjeu de taille à l’heure de l’ouverture du marché européen. En effet, les entreprises qui voudront s’implanter et donc créer des emplois se tourneront plus facilement vers les pays qui présenteront l’environnement administratif le plus sûr juridiquement et le plus performant.

Une évaluation des règles existantes devra être faite et, dans toute la mesure du possible, des fiches d’impact estimant les coûts tant directs qu’induits pour l’administration et les usagers seront établies pour les nouvelles règles. L’œuvre de codification des textes existants, entreprises par la commission de codification, sera poursuivie dans le but de clarifier l’état du droit. Les relations avec les usagers et les clients des services publics doivent être pensées non en termes d’obligations et de suspicion mais de partenariat et de confiance réciproque.

Enfin, les services publics doivent savoir reconnaître leurs erreurs, les corriger le plus rapidement possible et en tirer toutes les conséquences tant auprès des usagers pour des dédommagements éventuels qu’en terme de réglementation et d’organisation des services.

À ce titre, les services publics doivent mettre à exécution sans délai toute décision de justice les concernant». (1)

L’approche de la Commission Européenne, quant à elle, se fonde sur 9 principes :

• Permettre aux pouvoirs publics d’être proches des citoyens : les services d’intérêt général devraient être organisés et régulés aussi près que possible des citoyens et que le principe de subsidiarité doit être rigoureusement respecté.

• Atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels : la Commission reste d’avis qu’un marché intérieur ouvert et concurrentiel, d’une part, et le développement de services d’intérêt général de qualité, accessibles et abordables, de l’autre, sont des objectifs compatibles : en vertu du traité CE et sous réserve des conditions fixées à l’article 86-2, l’accomplissement effectif d’une mission d’intérêt général prévaut, en cas de tension, sur l’application des règles du traité.

• Assurer la cohésion et l’accès universel : l’accès de tous les citoyens et entreprises à des services d’intérêt général de qualité et abordables sur l’ensemble du territoire des États membres est essentiel pour favoriser la cohésion sociale et territoriale de l’Union européenne. Dans ce contexte, le service universel est une notion clé que la Communauté a développé pour assurer l’accessibilité effective des services essentiels.

• Maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité : en outre, la sécurité de la fourniture des services, en particulier la sécurité d’approvisionnement, constitue une exigence essentielle qui doit être prise en compte lors de la définition des missions de service public. Il faut également que les conditions de fourniture des services offrent aux opérateurs des incitations suffisantes pour maintenir des niveaux adéquats d’investissement à long terme.

• Garantir les droits des consommateurs et des usagers : ces principes concernent en particulier l’accès aux services, notamment transfrontaliers, sur tout le territoire de l’Union et pour tous les groupes de population, l’accessibilité financière des services, y compris des régimes spéciaux pour les personnes à faible revenu, la sécurité physique, la sécurité et la fiabilité, la continuité, la qualité élevée, le choix, la transparence et l’accès aux informations des fournisseurs et des régulateurs. La mise en œuvre de ces principes nécessite généralement l’existence de régulateurs indépendants investis de pouvoirs et de devoirs clairement définis. Ceux-ci incluent des pouvoirs de sanction (moyens de contrôler la transposition et l’application des règles en matière de service universel), et devraient également englober des dispositions concernant la représentation et la participation active des consommateurs et des usagers lors de la définition et de l’évaluation des services, la mise à disposition de voies de recours et de mécanismes de compensation appropriés, ainsi que l’existence d’une clause évolutive permettant l’adaptation des exigences en fonction de l’évolution des besoins et des préoccupations des usagers et des consommateurs, ainsi que des mutations de l’environnement économique et technologique.

• Suivre et évaluer le fonctionnement des services : partageant l’avis le plus couramment exprimé lors de la consultation publique, la Commission estime qu’une éventuelle évaluation devrait être multidimensionnelle et porter sur tous les aspects juridiques, économiques, sociaux et environnementaux pertinents.

• Respecter la diversité des services et des situations : toute politique communautaire relative aux services d’intérêt général doit tenir dûment compte de la diversité qui caractérise les différents services de ce type et les conditions dans lesquelles ils sont fournis. Cela ne signifie toutefois pas qu’il ne soit pas nécessaire d’assurer la cohérence de l’approche communautaire entre différents secteurs ou que l’élaboration de concepts communs applicables à plusieurs secteurs soit inutile.

• Accroître la transparence : ce principe devrait s’appliquer à tous les aspects du processus de mise en œuvre et englober la définition des missions de service public, l’organisation, le financement et la régulation des services, ainsi que leur production et leur évaluation, y compris les mécanismes de traitement des plaintes.

• Assurer la sécurité juridique : la Commission sait bien que l’application du droit communautaire aux services d’intérêt général pourrait soulever des questions complexes. C’est pourquoi elle va mener une action permanente afin d’améliorer la sécurité juridique liée à l’application du droit communautaire à la fourniture des services d’intérêt général, sans préjudice de la jurisprudence de la Cour européenne de justice et du Tribunal de première instance.